تنفیذ، اذن بر تفویض اختیار است

بند نهم اصل یک‌صدودهم قانون اساسی که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است، از امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخابات مردم توسط رهبری سخن می‌گوید که در واقع از مفهوم رسمیت بخشیدن و نافذ کردن "حکم ریاست‌جمهوری"به کلمه‌ی "تنفیذ" یاد می‌شود. رسانه KHAMENEI.IR در آستانه برگزاری مراسم تنفیذ نهمین رئیس‌جمهور نظام جمهوری اسلامی ایران در گفت‌وگو با دکتر سید محمد مهدی غمامی، دانشیار حقوق عمومی دانشگاه امام صادق علیه‌السلام و معاون تحقیقات، آموزش و حقوق شهروندی معاونت حقوقی ریاست جمهوری به جایگاه و مفهوم «تنفیذ» پرداخته است.

از منظر حقوقی معنای تنفیذ چیست و چه اثرات حقوقی و قانونی با انجام تنفیذ بر یک فرد بار می‌شود؟
تنفیذ از ریشه نفذ به معنای امکان اجرا کردن و در اصطلاح به معنای تأیید کردن اقدامی است که بدون تأیید امکان اجرای قانونی و مشروع ندارد. به عبارت دیگر بدون تنفیذ اعتبار ندارد و موجه نیست. این تأیید از طریق ابراز اراده صاحب حق محقق می گردد، بنابراین "امضا" را روش اعلام این اراده می‌دانند. از این جهت  تنفیذ را به معنای امضا هم گرفته‌اند. تنفیذ در امر انتخابات نیز به این معنا است که چون وفق قواعد شرعی، حکومت از آن امام یا نائب اوست، اولاً واگذاری که ممکن نیست، ثانیا تفویض بخشی از به هر صورتی نیازمند اذن و اجازه است. این اذن هم نیاز به تنفیذِ مکانیزم تفویض دارد.

رئیس‌جمهور، رئیس قوه مجریه است و طبق اصل ۱۱۳ قانون اساسی پس از رهبری، اختیارات اجرایی کشور در بخش بزرگی از حوزه شأن حسبه ولی فقیه، را بر عهده دارد، اعمال این اختیارات وقتی مشروعاً به رئیس‌جمهور تفویض می‌شود که تنفیذ رخ دهد. بنابراین تنفیذ یک عمل شرعی و قانونی کاملاً موثر بر اعتبار حقوقی تصرفات رئیس‌جمهور است. بر همین اساس هم ‌ماده ۱ ‌قانون انتخابات ریاست جمهوری مقرر می‌دارد: «دوره ریاست جمهوری اسلامی ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ‌ اعتبارنامه وسیله مقام رهبری آغاز می‌گردد.» ضمناً باید در نظر داشت که اختیارات رهبری منتقل نمی‌شود بلکه تفویض می گردد، با همه ویژگی های حقوقی. در ادامه این تنفیذ، چون تنفیذ تفویض است، اختیارات و مسئولیتهای نظارت مفوض را هم در پی دارد.

نکته دیگر ارزش نهاد تنفیذ است که در نظام مردم‌سالار دینی نقطه وصل انتخاب مردم و اعمال شأن حسبه ولی فقیه است. یک نهاد بی نظیر حقوقی و شرعی که از جنبه های مختلف، قابل تحلیل و تعزیز است.

برخی شبهه‌ای مطرح می کنند دال بر تشریفاتی بودن و یا نمایشی بودن این موضوع. چه پاسخی از دریچه حقوق اساسی می توان به آن داد؟
همانطور که توضیح داده شد تنفیذ، موجب تفویض اختیار است. به عبارت دیگر تا قبل از آن اساساً اختیار و شأنی وجود ندارد. با چنین فهمی اگر سراغ بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی برویم خواهیم فهمید که معنای این امضا اصلا تشریفاتی نیست: «امضاء حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم». حکم ریاست جمهوری تا امضا نشود، منتخبِ فرایند انتخابات، اختیاری ندارد، هیچ اختیاری. بعد از امضا می‌شود صاحب اختیار. به همین دلیل است که ماده ۱ قانون انتخابات ریاست جمهوری  هم ابتدای دوره را از تنفیذ و امضا محاسبه کرده است و نه از روز اعلام نتیجه یا حتی از روز تحلیف که بعد از تنفیذ است یا هر مبدأ دیگر.

امضای مقام رهبری یک الزام حقوقی و جزء وظایف او است یا در ردیف اختیارات وی است؟
صلاحیت به موجب قانون وضع می‌شود. صلاحیتهای رهبری دو سطحی است، سطح عالی و مبدأ آن، قانون الهی و احکام شارع مقدس است. بموجب شرع، رهبری شئون مختلفی در اداره کشور دارد این شئون مشتمل است بر ولایت حفاظت، قضا، افتا، حکومت یا ولاء (که یک بخش آن ولایت در حسبه است)، ... . این صلاحیتهای شرعی رهبری ، غایات متعددی دارد که از زمره مهمترین آنها عبارت است از: اول اجرای اوامر اللهی و دوم راهبری امت اسلامی برای تامین غبطه و مصلحت جامعه و سوم حفظ نظام که از اوجب واجبات است. آنچه کاملاً مشخص است مصلحت جامعه و استقرار نظم ایجاب می کند که رهبر، جامعه را به نحوی اداره کند که اختلالی در امور رخ ندهد بویژه در امور حسبه که امور اجرایی هستند زندگی جمعی دائر مدار استمرار آن است.

سطح دوم صلاحیتهای رهبری که در طول صلاحیتهای اول است، صلاحیتهایی است که رهبری بر اساس رساله عملیه و منطقة الفراغ عهده‌دار آن شده است و امورات کشور را بر اساس آنها که ممکن است در نسبت با سایر الزامات اجتماعی همانند اساسی سازی، انتخاب و اختیار نفر دوم حکومت، اعمال کند.

حال که قرار است به دلایل متعددی از جمله حجم بسیار امور اجرایی و لزوم مشارکت جویی مردم در اداره امور، از الگوی نظام طولی اصل ۱۱۳ استفاده شود، این رئیس‌جمهور است که به عنوان نفر دوم کشور وفق قانون اساسی، بخش اعظم امور اجرایی کشور را وفق الزامات شرعی و همان غایاتی که شارع از ولی خواسته است بر عهده می‌گیرد، پس رهبری موظف است با دقت این اختیارات را به کسی بسپارد که شایسته و ملتزم است، پس تا اینجا تکلیف رهبری است بویژه اینکه اعمال اختیار باید با لحاظ مصلحت جامعه باشد، اما مکلف نیست الزاماً تفویض اختیار کند چون تفویض بلامصلحت، از حدود اختیارات خود او هم خارج است.

باید در نظر بگیریم که تا حد زیادی بویژه با اندراج شرایط شرعی در شرایط اصل یکصد و پانزدهم، موضوع شایستگی، پیش از نامزد شدن در مقام ریاست جمهوری، مورد بررسی قرار می گیرد. اما در زمان ثبت نام تفویضی رخ نمی دهد و مهم داشتن شرایط در زمان تفویض و مستمراً بعد از آن است تا زمان توقیت صورت گرفته برای ریاست جمهوری.

در قوانین اساسی دنیا و دیگر کشورها مشابه این مقوله وجود دارد؟ یکی از بحث‌ها این است که امضا و تنفیذ با هم ترادف دارند یا تفاوت؟ سوگند یاد کردن رئیس‌جمهور، شبیه تنفیذ نیست؟
نظام حکمرانی در ایران، یک نظام شرعی است که بر اساس همان شرع نیز به انتخاب مردم در عرصه های مختلف اعتبار داده شده است، بنابراین در این مقوله نهاد مشابهی وجود ندارد. ضمناً نهاد تحلیف، به معنای سوگند یاد کردن رئیس‌جمهور منتخب در مقابل مجلس، نهاد دیگری است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وفق اصل ۱۲۱ قانون اساسی، پس از تنفیذ انجام می‌شود و آثار دیگری را در بر دارد که عمده آن تعهد بر عدم تخلف از مفاد حلف، اذعان به لزوم رعایت اصول اخلاق حرفه‌ای ریاست جمهوری و پذیرش پاسخگویی و نظارت پذیری پارلمانی است. بنابراین شباهتی نه مبنائاً و نه از حیث آثار وجود ندارد.

از نظر مکانیزم نظارتی و ابزار حقوقی تنفیذ چقدر فضای نظارت قانونی بر رئیس‌جمهور از سوی رهبری را ایجاد خواهد کرد؟
تنفیذ، اذن بر تفویض است و تفویض اختیار، واگذاری اختیار نیست. بنابراین اختیارات تفویض شده برای تفویض کننده و تفویض شونده هر دو موجب مسئولیت می‌شود فلذا رهبری بر این اختیارات نظارت می کند که در مسیر و جهت غایات و قواعد بویژه سیاستهای کلی نظام موضوع بند ۱ اصل ۱۱۰ اعمال شود. این نظارت وفق مبانی شرع و قانون اساسی مورد تاکید قرار گرفته کما اینکه در مقدمه قانون اساسی تصریح شده که ولایت فقیه «ضامن عدم انحراف سازمان‌های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود» است. ضمن آنکه اصل یکصد و بیست و دوم نیز مقرر می‌کند: «رئیس‌ جمهور در حدود اختیارات‌ و وظایفی‌ که‌ به‌ موجب‌ قانون‌ اساسی‌ و یا قوانین‌ عادی‌ به‌ عهده‌ دارد در برابر ملت‌ و رهبر و مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ مسئول‌ است‌.» حال اگر خروج رخ داد چکار می‌توان کرد؟ اینجا مجموعه ای از ابزارها وجود دارد یک ابزار عمدتا موثر و پرکاربرد، تذکرات و رهنمودهای عمومی و خصوصی است که عادتاً روسای جمهور به آن احترام گذاشته‌اند و متوجه هستند که اصالت اختیار، اعمال آن در مجرای غایت است و از این جهت خروج موجب تزلزل در تفویض می گردد. اما ابزارهای اجرایی بسیاری وجود دارد یک قسم آن بازپس گیری بخشی از اختیارات تفویضی است به این ترتیب که بطور مثال اختیاری که به شوراهای عالی داده شده یا به برخی از مقامات عالی داده شده پس گرفته می‌شود. قسم دیگر، آن است که اگر انحراف به حد فاجعه بار یا معضل رسید از ظرفیت بند ۸ اصل ۱۱۰ استفاده شود. اگر هم راهکار دیگری غیر از عزل و استیضاح باقی نماند رهبری از اختیار بند دهم که «عزل رئیس‌جمهور» با تشریفات مربوط است استفاده می‌کند.