سازوکار «اسلامی شدن» نظام سیاسی

بند نهم اصل یک‌صدودهم قانون اساسی که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است، از امضای حکم ریاست‌جمهوری پس از انتخابات مردم توسط رهبری سخن می‌گوید که در واقع از مفهوم رسمیت بخشیدن و نافذ کردن "حکم ریاست‌جمهوری"به کلمه‌ی "تنفیذ" یاد می‌شود. رسانهKHAMENEI.IR  به جهت برگزاری مراسم تنفیذ نهمین رئیس‌جمهور نظام جمهوری اسلامی ایران در گفت‌وگو با دکتر محمد شفیعی‌فر استاد علوم سیاسی دانشگاه تهران مقوله تنفیذ، عقبه نظری و ابعاد قانونی آن را به طور کامل مورد بررسی قرار داده است.

فلسفه‌ تنفیذ حکم ریاست جمهوری چیست و پس از انتخاب رییس‌جمهور از سوی مردم، چه نیازی به تأیید وی از سوی مقام رهبری می‌باشد؟
اولاً تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، یک امر دینی و شرعی است و ریشه در ماهیت نظام جمهوری اسلامی دارد، ثانیاً یک فرایند اداری است و در نظامات اداری و مدیریتی (همه‌جا و همه سازمان‌ها) همه امور باید از به نحوی از یک منبع و منشأ سرچشمه بگیرد و از آن منبع، تغذیه کند. نظامات بشری و مدیریتی، همه به منشأ واحد ارجاع دارند و هیچ سازمان و تشکیلات بشری نیست که به‌صورت شورایی، مدیریت شود. شوراها برای مشورت و تصمیم‌سازی است؛ ولی در نهایت با مسئولیت یک نفر که رئیس شورا یا مدیر اجرایی و... است، اقدامات و عملیات صورت می‌گیرد. هر واحد بشری باید، یک رئیس داشته باشد که همه امور آن زیر نظر او انجام شود.

در سازمان‌ها و نظامات بشری، دو یا چند-رئیسی، مایه فساد تباهی است؛ «لو کان فیهما الهه الاّ الله، لفسدتا» باید رئیس، «یکی» باشد و این به‌خاطر، مشخص بودن مسئول و پذیرش مسئولیت مسائل، حوادث و اتفاقات است؛ به‌ویژه در عرصه بین‌المللی که کشورها به عنوان یک واحد سیاسی، با رئیس و نماینده حاکمیتِ خود، شناخته می‌شوند و مسئولیت همه امور کشور با اوست. به همین دلیل، اقدامات افراد در عرصه بین‌المللی، فقط عواقب فردی ندارد و کل کشور و حاکمیت باید پاسخگوی آن باشند.

از این منظر، همه دولت-کشوها (State) در نهایت، یک رئیس دارند که نماینده حاکمیت ملی و نماد وحدت ملی است و همه امور کشور به او متکی و مستند می‌شود و منشأ انضمامی حاکمت کشور است؛ در حالی که اراده عمومی و حاکمیت مردم، یک امر انتزاعی و ذهنی است. این رئیس کشور، در کشورهای مختلف با عنوان‌های مختلف و متنوع؛ مانند پادشاه، امیر، امپراتور، رئیس‌جمهور، رهبر و غیره شناخته می‌شود که جدا از رئیس قوه مجریه یا رئیس دولت (goverment) است که آن هم در کشورهای مختلف، با عنوان‌های متنوع؛ مانند نخست‌وزیر، ولیعهد، صدراعظم، رئیس‌جمهور و غیره شناخته می‌شود. کشورهای مختلف در قانون اساسی خود این مقام‌ها را قرارداد و معادل‌سازی می‌کنند.

در جمهوری اسلامی ایران، رهبری در جایگاه رئیس کشور قرار دارد که نماد وحدت ملی و نماینده حاکمیت ملی است و رئیس‌جمهور در جایگاه، رئیس قوه مجریه یا رئیس دولت و رئیس یکی از قوای سه‌گانه اداره کشور است، نه رئیس کشور. به همین دلیل، این مقام باید به نحوی به رئیس کشور متصل باشد و تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، درواقع رشته اتصال و پیوند قوه مجریه به رئیس کشور است. در جمهوری اسلامی، رئیس‌جمهور در واقع معادل نخست‌وزیر است؛ با این تفاوت که رئیس قوه مجریه هم به‌طور مستقیم با رأی مردم انتخاب می‌شود و عیار مردمی نظام جمهوری اسلامی را نسبت به سایر نظام‌ها بیشتر می‌کند. در حالیکه در سایر کشورها، فقط یک انتخابات وجود دارد و رئیس دولت (قوه مجریه) با انتخاب مستقیم مردم نیست؛ یا از سوی مجلس انتخاب می‌شود، یا رهبر حزب اکثریت، با فرمان رئیس کشور، نخست‌وزیر یا صدراعظم می‌شود و یا ولیعید با انتصاب از سوی پادشاه، رئیس دولت می‌شود. فقط امریکاست که در آن، رئیس کشور و رئیس دولت، یک مقام است و اختیارات هر دو مقام را رئیس‌جمهور اعمال می‌کند.

در نظام اداری جمهوری اسلامی، شبیه تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، در مناصب دیگر هم وجود دارد؛ شهردار تهران را مطابق قانون، اعضای شورای شهر تهران انتخاب می‌کنند؛ ولی بعد از رأی شورای شهر، وزیر کشور برای او حکم انتصاب صادر می‌کند. همین طور شهرداران دیگر شهرها که حکم آن‌ها توسط استاندار به‌عنوان بالاترین مقام هر استان، صادر می‌شود. شورا به‌اعتبار این‌که، متکثر است، مرسوم نیست که حکم صادر کند؛ حکم نافذ به‌طور معمول از سوی فرد واحد صادر می‌شود.

مجلس شورای اسلامی، به وزیران معرفی‌شده از سوی رئیس‌جمهور، رأی اعتماد می‌دهد؛ ولی بعد از رأی اعتماد مجلس، رئیس‌جمهور برای آن‌ها حکم وزارت صادر می‌کند. وزیر بالاترین مقام وزارتخانه است و همه امور آن، با نظر و صلاحدید او انجام می‌شود. البته او هم با صدور احکامی، برخی از امور را تفویض می‌کند.

به طور مثال، وزیر علوم، ضمن نصب مقام‌های ستادی وزارتخانه، رؤسای دانشگاه‌ها را بعد از تأیید شورای عالی انقلاب فرهنگی، منصوب می‌کند و همه امور دانشگاه مربوطه را به آن‌ها تفویض می‌کند. رئیس هر دانشگاه هم به‌نوبه خود، بالاترین مقام صلاحیت‌دار دانشگاه است و همه امور ریز و درشت دانشگاه، زیرنظر اوست و همه کسانی که مصدر امری از امور دانشگاه می‌شوند، با حکم رئیس دانشگاه منصوب می‌شوند.

بنابراین، صرف انتخاب مردمی، پایان کار انفاذ مسئولیت نیست و صدور حکم انتصاب و تنفیذ، مرحله نهایی و کافی آن برای تحقق عملی منصب و انفاذ قدرت آن است.

تنفیذ از منظر دانش سیاست و مبانی اندیشه‌ی سیاسی اسلام دارای چه عقبه و پشتوانه‌ای است و جایگاه آن در قانون اساسی ما کجاست؟
همان‌طور که اشاره شد، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، یک امر دینی و شرعی است و همه مسئولیت‌ها و اقدامات حکومت باید مشروعیت دینی داشته باشد؛ زیرا حکومت، تصرف در امور عمومی و حوزه مردم است و چون ولایت و حکومت، مخصوصِ خداست، حکومت بشری باید از جایگاه فرابشری، مشروع شود. افراد بشر، چون همه مساوی هستند، نمی‌توانند در امور یکدیگر تصرف و اِعمال قدرت کنند؛ اما رهبری به‌خاطر جایگاه ولایت که نیابت از امام عصر عجل‌الله‌تعالی‌فرجه‌الشریف است، با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، مشروعیت را به ارکان دولت منتقل می‌کند و تصرفات و تصمیم‌های رئیس‌جمهور و زیرمجموعه دولت را مشروع می‌کند. در اندیشه سیاسی شیعه، حاکمیت (ولایت) از آنِ خداست، خدا ولایت را به پیامبر اعظم صلی‌الله‌علیه‌وآله‌وسلم و آن حضرت نیز ولایت را به امامان معصوم علیه‌السلام تفویض کرده و در دوره غیبت امام زمان عجل‌الله‌تعالی‌فرجه‌الشریف، فقها به نیابت از امام عصر عجل‌الله‌تعالی‌فرجه‌الشریف حق اعمال ولایت دارند و رهبریِ منتخب مجلس خبرگان با شرایط سه‌گانه مورد نظر شارع، نماد اِعمال حاکمیت الهی است و با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، مشروعیت اقدامات، تصرفات و تصمیم‌های قوه مجریه را تأمین می‌کند. از این نظر، حکومت‌های غیردینی همه نامشروع‌اند و تصرفاتشان در امور مردم، موجب ضمان و مسئولیت شرعی نزد خداوند است؛ اما رهبری از طریق تنفیذ، مسئولیت کارهای دولت را به عهده می‌گیرد و اجزای دولت را در صورتی که در چارچوب قوانین و مقرارت رسمی کشور عمل کرده باشند، نزد خدا از مسئولیت مبرا می‌کند.

بنابراین، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، کانال مشروعیت‌بخشی و سازوکار «اسلامی شدن» نظام سیاسی است. با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، مشروعیت الهی حکومت که نماد آن رهبری (فقیه عادل) است، به قوه مجریه نیز تسری می‌یابد؛ همان گونه که با انتصاب فقهای شورای نگهبان برای نظارت بر مصوبات مجلس، قوه مقننه هم «اسلامی» می‌شود، یا قوه قضائیه که با نصب رئیس قوه از سوی رهبری و جاری بودن قانون مجازات اسلامی، «اسلامی» می‌شود. از این نظر، در نظام جمهوری اسلامی، مشروعیت الهی و انتخاب مردمی با هم جمع شده است و مردم با انتخابات دو درجه‌ای، رهبری را از طریق خبرگان، انتخاب می‌کنند؛ اما این انتخاب چون در محدوده موازینی است که در شرع مقدس و سیره و سنت رسول اعظم صلی‌الله‌علیه‌وآله‌وسلم و ائمه طاهرین علیه‌السلام انجام شده است (شرایط فقاهت، عدالت و تدبیر)، درواقع دارای صلاحیت و مشروعیت الهی هم هست و انتخاب مردم در چارچوب اراده الهی انجام می‌شود و حکومت، مشروعیت الهی می‌یابد و البته این، کفایت از مشروعیت و انتخاب مردمی نمی‌کند.

به لحاظ حقوق اساسی نیز مطابق اصل ۵۷ قانون اساسی، هر سه قوه زیرنظر رهبری هستند و نحوه ارتباط و سازکار نظارت رهبری بر قوه مجریه، همین تنفیذ حکم ریاست جمهوری است. مطابق اصل دوم قانون اساسی، اجتهاد مستمر فقهای جامع‌الشرایط، یکی از پایه‌های نظام جمهوری اسلامی است و با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، اجتهاد مستمر به قوه مجریه نیز تسرِی می‌یابد و قوه مجریه را هم «اسلامی» می‌کند. برخی به شکل ناصواب و ناشیانه، می‌گویند قوای مقننه و مجریه، انتخابی و نماد جمهوری‌اند و قوه قضائیه و شورای نگهبان و غیره، انتصابی و وجوه اسلامی نظام هستند؛ درحالی که این تعبیر غلط است و همه نظام جمهوری اسلامی، انتخاباتی و جمهوری است و همه آن نیز «اسلامی» و با مشروعیت الهی است.

قوه مجریه به‌عنوان یکی از حوزه‌های عمومی متعلق به ملت، توسط مردم شکل می‌گیرد و رئیس‌جمهور به عنوان رئیس قوه مجریه با انتخاب مستقیم مردم برگزیده می‌شود؛ اما تسرّی اجتهاد مستمر در ارکان نظام ایجاب می‌کند که پس از انتخاب مردمی، حکم ریاست جمهوری وی توسط رهبری تنفیذ و رئیس‌جمهور، به طور رسمی به این سمت منصوب شود. از این نظر، انتخاب رئیس‌جمهور توسط مردم و تنفیذ حکم وی توسط رهبری، دقیقاً تداوم اذن فقها به پادشاهان از دوره صفویه به بعد است. البته از دوره قاجاریه کم‌کم این روال، تضعیف شد و در انقلاب مشروطه، در نهایت به اصل دوم متمم قانون اساسی و «اسلامی شدن» قوه مقننه با مجتهدان طراز اول اکتفا شد؛ اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی و با سازوکار ولایت فقیه، «اسلامی شدن» کل ارکان حکومت، مبنا قرار گرفت.

براساس اصل ۱۰۷ قانون اساسی، رهبر منتخب خبرگان، ولایت امر و همه مسئولیت‌های ناشی از آن را بر عهده دارد و طبق اصل ۵۷ قوای مقننه، مجریه و قضائیه زیر نظر رهبری و البته طبق قانون اِعمال می‌شوند. از این نظر، رهبری، در رأس هرم نظام قرار می‌گیرد و براساس قانون اساسی، احکام و دستوراتش لازم‌الاتباع و نافذ است. رهبری پس از رسمیت، حاکمیت و سلطه تشریعی، تنفیذی و قضایی بر امور و شئون جامعه را از طریق قوای سه‌گانه و سایر نهادها دارا می‌باشد.

برخی از تنفیذ به یک فعل تشریفاتی یاد می‌کنند و جنبه نمایشی آن را پر رنگتر می‌دانند. پاسخ شما برای این موضوع چیست؟ بر اساس سیره‌ی امامین انقلاب در طول این چهل و پنج سال این ماجرا چگونه بوده است؟
در حقوق اساسی و بین حقوق‌دانان، دو-سه دیدگاه در این زمینه وجود دارد؛ برخی مقوله تنفیذ را یک امر صوری و در حدّ تشریفات اداری می‌دانند که باید انجام شود. درواقع، تنفیذ یکی از فرایندهای احراز مقام ریاست جمهوری است و پس از انتخاب مردم، رهبری موظف به امضای حکم رئیس‌جمهور منتخب است و نمی‌تواند امضای حکم را تعلیق یا تعطیل کند؛ شبیه پادشاه در نظام‌های پارلمانی که رهبر حزب اکثریت را باید به عنوان نخست‌وزیر منصوب کند.

اما دیدگاه دوم، بر مبنای اندیشه سیاسی شیعه و نظام امامت-ولایت، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور را مشروعیت‌بخش حکومت و شرط کافی احراز سِمَت ریاست جمهوری می‌داند. نافذ شدن رأی مردم و مشروعیت تصرفات و تصمیم‌های قوه مجریه، مطابق اصول دوم، سوم و ۵۷ قانون اساسی، منوط به تنفیذ حکم رئیس‌جمهور است و این امر، جزو اختیارات مصرح رهبری در اصل ۱۱۰ قانون اساسی هم هست.

اما با توجه به تجربه ۴۵ سال گذشته و تنفیذ احکام همه رؤسای جمهوری از سوی امام و رهبری، برخی معتقدند که تنفیذ حکم ریاست جمهوری، نه جنبه تشریفاتی دارد که رهبری جز امضا راه دیگری نداشته باشد، و نه جنبه تنفیذی دارد که رهبری با امضا نکردن، مانع ریاست جمهوری شود. حکم ریاست جمهوری باید از سوی رهبری تنفیذ شود تا مشروعیت تصرفات رئیس‌جمهور و اجزای قوه مجریه تأمین شود. از این نظر، رهبری به خاطر ولایتی که بر جامعه دارد، درواقع مقام رئیس‌جمهور را تنفیذ می‌کند و تصرفات عمومی کسی را که مردم انتخاب کرده‌اند، مشروعیت می‌بخشد. البته مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی حکایت از تنفیذی بودن حکم رهبری دارد؛ اما بعید است شرایطی به‌وجود آید که رهبری در مقابل مردم قرار گیرد و موجبی برای تنفیذ نکردن حکم رئیس‌جمهور شود.

با وجود نظارت‌های قانونی که بر انتخابات ریاست جمهوری از ابتدا تا انتها وجود دارد، غیرمحتمل است کسی انتخاب شود که رهبری به موجبی نخواهد حکم او را تنفیذ کند. بدین لحاظ به‌طور حتمی، باید این حکم تنفیذ شود؛ ولی این تنفیذ، تشریفاتی و صوری نیست، بلکه یک مرحله از روند اداری کسب مقام ریاست جمهوری است که رهبری به لحاظ نظارت بر سه قوه و ولایت بر جامعه، باید همه اقدامات و امور کشور را  به نوعی تأمین مشروعیت کند. به همین دلیل، تنفیذ حکم ریاست جمهوری یک ابلاغ اداری برای جواز تصرفات قوه مجریه در امور کشور است.

همان‌طور که عزل رئیس‌جمهور هم یک مرحله اداری دارد و پس از رأی مجلس به عدم کفایت سیاسی رئیس‌جمهور، یا رأی دیوان‌عالی کشور به تخلفات قانونی رئیس‌جمهور، رهبری هم باید او را عزل کند و این مرحله هم باید طی شود و مغایرتی با حکم دیوان‌عالی کشور یا رأی عدم کفایت مجلس ندارد. اینجا هم جنبة مشروعیت‌بخشی در حکم نهفته است.

مرور سطحی حکم نخست‌وزیری دولت موقت و احکام تنفیذ رؤسای جمهور از سوی امام خمینی رحمه‌الله و رهبر انقلاب، با اصرار و تصریح بر لفظ «انتصاب» و «نصب فقیه جامع‌الشرایط» دیدگاه تنفیذی را برجسته می‌کند. حضرت امام رحمه‌الله در حکم تنفیذ بنی‌صدر تصریح کردند: «براساس آن‌که مشروعیت آن ]ریاست جمهوری[ باید به نصب فقیه جامع‌الشرایط باشد، اینجانب به موجب این حکم، رأی ملت را تنفیذ و ایشان را به این سِمَت منصوب نمودم». در حکم رهبر انقلاب برای ریاست جمهوری حجت‌الاسلام والمسلمین هاشمی رفسنجانی هم آمده بود: «اینجانب .... به پیروی از ملت عظیم‌الشأن .... رأی ملت را تنفیذ و ایشان را به ریاست جمهوری اسلامی ایران منصوب می‌کنم.» در احکام تنفیذ رؤسای جمهور بعدی هم لفظ «نصب» و «منصوب» همیشه تصریح شده است. از این منظر هم، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، یک مقوله تشریفاتی نیست و رکنی از ارکان استقرار رئیس‌جمهور در مقام خود است. مقوله تنفیذ، یک امر شرعی و فقهی و یکی از مصادیق اختیارات رهبری در حقوق اساسی جمهوری اسلامی است و همراه با رأی مردم، هر دو اصالت و موضوعیت دارند.

تنفیذ چه مکانیزم نظارتی برای ولی فقیه ایجاد خواهد کرد؟
براساس قانون اساسی، رئیس‌جمهور در مقابل رهبری، مجلس و مردم، مسئولیت دارد. رهبری براساس تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، در قالب توصیه و نصیحت و تعیین خطوط و سیاست‌های کلی کشور بر رئیس‌جمهور نظارت دارد و وقتی سوء جریان یا انحرافی اساسی را در قوه مجریه مشاهده کنند، براساس همین حکم و مطابق اصل ۵۷ قانون اساسی، می‌توانند این روند را متوقف کنند. در مواقعی که حکم حکومتی رهبری در امری صادر شود، رئیس‌جمهور، مطابق قانون اساسی موظف به رعایت و اجرای آن است. در هنگام عزل یا استعفای رئیس‌جمهور نیز رهبری نقش اساسی دارد و آخرین مرحله از مراحل برکناری رئیس‌جمهور، با نظر رهبری است؛ همانند تنفیذ حکم ریاست جمهوری.

اهمیت تنفیذ از منظر بین‌المللی و بازتاب خارجی چگونه است؟
به لحاظ تفاوت جایگاه قانونی رئیس‌جمهور در ایران و سایرکشورها، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، درواقع نوعی تفویض اختیار رئیس کشور به رئیس قوه مجریه در عرصه بین‌المللی و واجد اقتدار و اختیار قانونی ساختن او در مقابل دیگر کشورهاست؛ درواقع، به نوعی معرفی نماینده تام‌الاختیار ایران در عرصه بین‌المللی است. گرچه در قانون اساسی هم برخی از اختیارات رئیس کشور؛ مانند ریاست بر شوراهای عالی، پذیرش سفرا و استوارنامه‌های آنان، امضای قراردادها و معاهده‌های بین‌المللی و غیره به رئیس‌جمهور واگذار شده است. از این نظر، با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، سایر کشورها به قول، وعده و امضای رئیس‌جمهور در عرصه‌های بین‌المللی اعتماد و اطمینان پیدا خواهند کرد. بدین ترتیب، علی‌رغم اختصاص مقام ریاست کشور به رهبری، در خارج از مرزها و در عرصه بین‌المللی، رئیس‌جمهور به عنوان رئیس کشور تلقی شده و مقامی هم‌­شأن رؤسای سایر کشورها دارد و اَعمال مربوط به سیاست خارجی؛ مثل اعزام و پذیرش سفیران، امضای قراردادهای بین‌المللی و مراوده‌های سیاسی با او است و عالی‌ترین مقام بین‌المللی کشور تلقی می‌شود. مسئولیت اجرای قانون اساسی، کلیه امور بین‌الملل، ریاست و مسئولیت شوراهای عالی کشور نیز به رئیس‌جمهور واگذار شده است.