مادامی که پایبند هستید...

اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، امضای حکم رئیس‌جمهور منتخب را در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری قرار داده است. از امضای حکم ریاست‌جمهوری در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران به «تنفیذ» یاد می‌شود. اگرچه تنفیذ از نظر فقهی، اصطلاحی باسابقه و شناخته‌شده است، اما پس از انقلاب اسلامی وارد ادبیات سیاسی و حقوقی کشور ما گردید.
رسانه KHAMENEI.IR در جهت بازشناسی و واکاوی اثرات حقوقی تنفیذ و جنبه‌های قانونی آن به سراغ دکتر سیداحمد حبیب‌نژاد، دانشیار حقوق دانشگاه تهران رفته است تا این موضوع را مورد واکاوی قرار دهد.
 
تنفیذ از منظر حقوقی
تنفیذ مانند برخی مفاهیم دیگر از حقوق خصوصی و فقه معاملات (مانند تنفیذ معاملات فضولی) به حوزه حقوق عمومی وارد شده است. در لسان فقهی - آن‌چنان‌که در کتاب فرهنگ فقه آمده است - تنفیذ به معنای اعتباربخشی عمل حقوقىِ قابل ابطال آمده است. (۱) و بر همین مبنا و در تراث فقهی، مفهوم تنفیذ، نفوذ بخشیدن به تصمیمات و اقدامات یک شخص است.

هرچند در قانون اساسی واژه تنفیذ نیامده و از واژه امضا در بند ۹ اصل ۱۱۰ استفاده شده(۲) ولی در ماده اول قانون انتخابات ریاست‌جمهوری واژه تنفیذ آمده است. (۳) اگر واژه تنفیذ در خصوص شخص منتخب مردم در انتخابات ریاست‌جمهوری به کار رود، معنای آن، اعتبار بخشیدن به مقام و سمت او - و به تعبیری فقهی‌تر اجازه تصرف به او - خواهد بود تا بر اساس این مقام معتبر اقدامات و برنامه‌های خود را در چهارچوب قانون اساسی به انجام برساند.

بنابراین، در اندیشه حکمرانی مبتنی بر نظریه ولایت مطلقه فقیه و مخصوصاً بر اساس نظریه نصب که مبنای تدوین، تفسیر و اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است ماهیت تنفیذ، معتبر نمودن و اعلام اعتبار مقام ریاست‌جمهوری و به تعبیری دقیق‌تر "انتصاب" رئیس‌جمهور به این مقام از سوی ولی‌فقیه جامع‌الشرایط است؛ مخصوصاً که در تعابیر به‌کاررفته در امضای احکام رئیس‌جمهور و در کنار تنفیذ همیشگی رأی مردم در انتخابات ریاست‌جمهوری از عبارت " منصوب نمودن" استفاده شده است.

پس از این تنفیذ است که رئیس‌جمهور منتخب مردم، مقام ریاست‌جمهوری را به دست می‌آورد و می‌تواند اختیارات و مسئولیت‌های خود را اعمال نماید که البته در اینجا نیز این اختیارات و مسئولیت‌های وی به‌صورت مطلق نبوده و باید در چهارچوب موازین مقرر در شرع و قانون اساسی انجام پذیرد. به همین دلیل است که به شرحی که خواهد آمد تنفیذهای حکم رئیس‌جمهوری مقید به رعایت این شروط و ضوابط است.
 
تنفیذ؛ الزام قانونی یا تشریفات نمایشی
پاسخ اول که مبتنی بر نظریه نصب است این است که در حقیقت، وظایفی که توسط قوای سه‌گانه اعمال می‌شوند، شئون و وظایفی هستند که مربوط به مقام رهبری هستند و وی صلاحیت دارد تا این وظایف را اعمال نماید. بااین‌حال، به دلیل حجم کار فراوان و لزوم تقسیم کار، وظایف مذکور در قالب سه قوه، تنظیم شده است؛ بنابراین، شخص رئیس‌جمهور، در حقیقت فعالیتی را انجام می‌دهد که اصالتاً و ابتدائاً بر عهده مقام رهبری است. باتوجه‌به این حقیقت، تنفیذ حکم رئیس‌جمهور، تشریفاتی نبوده، بلکه غیر تشریفاتی و به معنای تفویض قسمتی از اختیارات از سوی مقام رهبری به شخص منتخب ملت به‌عنوان رئیس‌جمهور است. به تعبیر دیگر، شاید بتوان رئیس‌جمهور را کارگزاری دانست که از سوی مقام رهبری، قسمتی از وظایف وی را انجام می‌دهد. (۴)

به‌عنوان شاهدی دیگر بر تنفیذ امور توسط مقام رهبری، می‌توان به سخن رئیس مجلس بررسی نهایی قانون اساسی یا همان مجلس خبرگان قانون اساسی اشاره کرد: «ما می‌گوییم در حکومت اسلامی باید قوای مملکت در اختیار کسی باشد که آشنا به مسائل دینی و اسلامی و دلسوز ملت است و او کارها را به مباشرت انجام نمی‌دهد؛ بلکه به تنفیذ انجام می‌دهد... .» (۵)

آقای مؤمن از اعضای شورای بازنگری نیز، به این موضوع، چنین اشاره کرده است: «چون مسئله (از نظر شرعی) همان‌طوری که مشروعیت کار همه کارگزاران با تنفیذ و پذیرفتن مقام رهبری هست، بنابراین در کارهایی که وظیفه رهبری است اگر شرعاً شرط نباشد که خودش بالمباشره انجام بدهد، حق این که به کسی واگذار بکند را دارد؛ یعنی هر کسی را که مصلحت تشخیص داد، کما این که حضرت امام هم این کار را کرده است.»(۶)

آقای هاشمی رفسنجانی نایب‌رئیس شورای بازنگری نیز، چنین بیان کرده است: «ما الان بسیاری از کارها را داریم در نظام انجام می‌دهیم که اینها شأن رهبری است؛ ولی در قانون داده‌ایم به جاهای دیگری، با تنفیذ رهبری انجام دارد می‌شود، خودبه‌خود یعنی با تأیید کلی رهبری.» (۷)

به طور صریح‌تر این مبنا را می‌توان در اندیشه امام خمینی یافت: «اگر با امر خدا نباشد، رئیس‌جمهور با نصب فقیه نباشد، غیرمشروع است. وقتی غیرمشروع شد، طاغوت است؛ اطاعت او اطاعت طاغوت است؛ واردشدن در حوزه او واردشدن در حوزه طاغوت است.»(۸)

اصل (۹)۵، (۱۰)۵۶، ۵۷ (۱۱) قانون اساسی و حتی مسئولیت رهبر در تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن - موضوع‌بند ۱ و ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی - نیز تأییدی بر این برداشت است.

یکی از پاسخ‌ها می‌تواند مبتنی بر احکامی باشد که از سوی رهبران انقلاب اسلامی در مقام تنفیذ ریاست‌جمهوری صادر شده است. این احکام به‌مثابه یک‌رویه در حقوق اساسی ایران عمل کرده و ارکان حکمرانی نیز بدان پایبند بوده‌اند. در این احکام، نسبت به " نصب "شخص منتخب مردم، تصریح شده است که نشان از غیر تشریفاتی بودن تنفیذ است. ازآنجاکه این احکام در ۱۳ دوره انتخابات ریاست‌جمهوری صادر شده و در تمامی آنها به نصب رئیس‌جمهور منتخب ملت تصریح شده است، می‌توان گفت در خصوص نصب شخص منتخب مردم توسط مقام رهبری به ریاست‌جمهوری، عرف اساسی شکل‌گرفته است. به‌عنوان‌مثال، می‌توان به دو نمونه از احکام تنفیذ اشاره کرد. در قسمتی از حکم تنفیذ شهید محمدعلی رجایی که توسط امام خمینی (ره) در تاریخ ۱۱/۰۵/۱۳۶۰ صادر شده، چنین آمده بود: «... ملت شریف و متعهد ایران... به‌رغم تبلیغات دشمنان خارج و داخل، با اکثریت قاطع افزون از دوره سابق، جناب آقای محمدعلی رجایی - ایّده الله تعالی - را به ریاست‌جمهوری کشور اسلامی ایران برگزیده و این مسئولیت بزرگ و بار سنگین را بر عهده او گذاشته است و چون مشروعیت آن باید با نصب فقیه ولی‌امر باشد، اینجانب رأی ملت شریف را تنفیذ و ایشان را به سمت ریاست‌جمهوری اسلامی ایران منصوب نمودم.»

همچنین می‌توان به‌حکم تنفیذ حجت‌الاسلام‌والمسلمین شهید رئیسی منتخب ملت در سیزدهمین دوره انتخابات ریاست‌جمهوری اشاره کرد. در این حکم که در تاریخ ۱۴۰۰/۰۵/۱۲ صادر گردید، چنین آمده بود: «با تشکر از مردم عزیز و با پیروی از گزینش آنان، رأی به عالِم فرزانه و خستگی‌ناپذیر و کارآزموده و مردمی، جناب حجت‌الاسلام آقای سید ابراهیم رئیسی را تنفیذ و ایشان را به ریاست‌جمهوری اسلامی ایران منصوب می‌کنم.»

لذا تنفیذ از سویی مستفاد از نص قانون اساسی است و از سویی یادگار رویه‌ای پرتکرار در طول تاریخ نظام جمهوری اسلامی ایران است و از همین رو در مراسم تنفیذ رئیس‌جمهور سیزدهم این‌گونه بیان شد: «این مراسم تنفیذ که متّکی است به قانون اساسی و به رسمی که امام بزرگوار در کشور بنیان‌گذاری کردند، در طول این چند دهه بارها تکرار شده است و مظهری است از جابه‌جایی مسئولیّت بسیار مهمّ قوّه‌ی مجریّه که در واقع مدیریّت کشور است، به شکل عقلانی، به شکل آرام و متین که این بسیار مسئله‌ی مهمّی است.»

پاسخ دیگر در خصوص غیر تشریفاتی بودن عمل تنفیذ می‌تواند این نکته باشد که معمولاً برکناری یا عزل یک مقام، توسط مقام یا نهادی امکان‌پذیر است که حکم انتصاب آن مقام را صادر کرده باشد. مطابق بند ۱۰ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، عزل رئیس‌جمهور از جمله وظایف و اختیارات مقام رهبری است. باتوجه‌به این گزاره، روشن می‌شود که امضای حکم انتصاب رئیس‌جمهور نیز بر عهده مقام رهبری است؛ زیرا در غیر این صورت، عزل رئیس‌جمهور توسط مقام رهبری، بی‌معنا و غیرممکن خواهد شد.

پاسخ بعدی، تصریح برخی از اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی و شورای بازنگری قانون اساسی به تشریفاتی نبودن مقوله تنفیذ است. از عبارت رئیس مجلس خبرگان قانون اساسی می‌توان همین اندیشه را دریافت: اگر رئیس‌جمهور از طرف رهبر تأیید نشود. احکامش برای ملت لازم‌الاجرا نیست.(۱۲) همچنین در این زمینه، می‌توان به سخنان رهبر معظم انقلاب به‌عنوان یکی از اعضای شورای بازنگری قانون اساسی اشاره کرد: وقتی ما می‌گوییم که مشروعیت نظام مثلاً رئیس‌جمهور هم که مردم به او رأی می‌دهند، ما جلوی چشم دنیا رئیس‌جمهوری را که چندین میلیون آدم به او رأی داده‌اند، می‌آوریم پیش ولی‌امر که آقا، شما تنفیذ کن دیگر، معنای این حرف چیست؟ معنایش این است که اگر او تنفیذ نکند فایده‌ای ندارد. خوب، پس ببینید ما ولایت مطلقه را در عمل و حتی در اظهارات داریم می‌گوییم؛ منتها این ولایت مطلقه اعمالش و اداره کشور به‌وسیله او با یک سیستمی انجام بگیرد، آن سیستم این است. (۱۳)
 
تنفیذ حکم ریاست‌جمهوری توسط رهبری؛ وظیفه یا اختیار
در صدر اصل ۱۱۰ قانون اساسی، عبارت «وظایف و اختیارات رهبر» به‌صورت مطلق ذکر شده و به‌صورت مشخص ذکر نشده که کدام یک از موارد یازده‌گانه مذکور در این اصل، مصداق وظیفه و کدام یک مصداق اختیار است. بااین‌حال، می‌توان گفت؛ مثلاً بند ۱۱ این اصل (عفو یا تخفیف مجازات محکومین)، قطعاً یک اختیار و نه یک الزام را بیان می‌کند.

در خصوص ماهیت بند ۹ اصل مذکور و اینکه وظیفه یا اختیار است، می‌توان گفت پاسخ این سؤال، ارتباط زیادی با تشریفاتی یا غیر تشریفاتی بودن مقوله تنفیذ دارد؛ به‌گونه‌ای که اگر بر اساس نظریه نصب، غیر تشریفاتی بودن تنفیذ را بپذیریم، باید امضای حکم ریاست‌جمهوری را امری اختیاری بدانیم؛ زیرا غیر تشریفاتی بودن به این معنا است که مقام رهبری در تشخیص مناسب‌بودن یا مناسب نبودن تنفیذ شخص منتخب مردم، دارای اختیار بوده و می‌تواند چنین امری را تشخیص داده و مطابق تشخیص خود عمل نماید.
 
مشابه و معادل تنفیذ در نظام‌های سیاسی دنیا
اولاً نظام حقوق اساسی ایران به دلایل مختلف این‌همانی با نظام‌های حقوق اساسی کشورهای دیگر ندارد هرچند شباهت‌هایی وجود دارد. در خصوص مسئله تنفیذ نیز می‌توان شباهت‌هایی را بیان نمود. به‌عنوان نمونه می‌توان از منصوب‌شدن نخست‌وزیر بریتانیا توسط پادشاه این کشور یادکرد. دراین‌رابطه گفتنی است اخیراً در تاریخ ۱۴۰۳/۰۴/۱۵، آقای استارتر رهبر حزب کارگر، توسط چارلز سوم پادشاه بریتانیا به سمت نخست‌وزیری منصوب شد. (۱۴) بااین‌حال، نمی‌توان گفت تنفیذ رئیس‌جمهور در ایران با انتصاب نخست‌وزیر در بریتانیا کاملاً مشابه یکدیگر هستند. مسئله‌ای که باعث می‌شود تا این مثال را بیاوریم از باب این است که استقرار نخست‌وزیری در بریتانیا با انتخاب مردم نهایی نمی‌شود و مراحل دیگری را هم می‌خواهد و از این منظر با تنفیذ حکم رئیس‌جمهور در نظام حقوقی ما شباهت دارد.

به‌عنوان نمونه دیگر، می‌توان به اصل ۶۲ از قانون اساسی اسپانیا اشاره کرد که در آن، یکی از وظایف پادشاه، انتصاب نخست‌وزیر ذکر شده است. در این اصل چنین آمده است: «اصل ۶۲ اختیارات و وظایف پادشاه: پیشنهاد رئیس دولت و انتصاب او و همچنین پایان‌دادن به خدمت رئیس دولت به‌طوری‌که در قانون اساسی پیش‌بینی‌شده... .»

اصل ۹۹ قانون اساسی این کشور نیز، چنین بیان کرده است: «۱ - پس از هر بار تجدید کنگره و یا موارد دیگری که در قانون پیش‌بینی‌شده است، پادشاه پس از مشورت با نمایندگان گروه‌های سیاسی مختلف که در پارلمان حضور دارند، کاندیدایی را برای ریاست دولت پیشنهاد خواهد کرد. ۲ - کاندیدای پیشنهادی پادشاه بایستی برنامه‌های دولت خود را در کنگره نمایندگان ارائه نموده و درخواست رأی اعتماد نماید. ۳ - چنانچه کنگره نمایندگان با اکثریت مطلق اعضای خود به کاندیدای مذکور رأی اعتماد دهد، پادشاه او را به ریاست دولت منصوب خواهد نمود.»
 
امضا و تنفیذ؛ تفاوت‌ها و ترادف‌ها
آنچه در بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی آمده، لفظ «امضا» است و در این بند و در اصول دیگر، از واژه «تنفیذ» استفاده نشده است هر چند این موضوع در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران با عنوان «تنفیذ» شناخته می‌شود و در ماده ۱ قانون انتخابات ریاست‌جمهوری از واژه تنفیذ استفاده شده است. در منابع فقهی این دو مترادف استفاده شده است؛ مانند آنچه در فرهنگ فقه می‌خوانیم «از تنفیذ به معناى نخست، به امضا، اجازه کردن و تأیید نیز تعبیر مى‌شود.» (۱۵) در کتاب ترمینولوژی حقوق نیز در مقابل واژه امضا، اجازه و تنفیذ آمده است (۱۶) و در مقابل واژه تنفیذ آمده است «... مرادف اجازه و امضا»(۱۷) همچنان که در لغت‌نامه دهخدا نیز این دو یکی دانسته شده است: «تأییدکردن و یا امضاکردن حکم یا فرمانی از سوی مقامات عالی‌رتبه کشـور.» (۱۸)

این گفتگو از مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی می‌تواند شاهد خوبی در این زمینه باشد که دو مفهوم امضا و تنفیذ را می‌توان مترادف در نظر گرفت:
نایب رئیس (هاشمی)- امضای حکم ریاست‌جمهوری یا «تنفیذ»؟ آخر امام که تنفیذ نکردند، ما تنفیذ داشتیم شما چه‌طور آن را «امضا» کرده‌اید؟
امینی - در قانون اساسی فعلی هم «امضا» است.
نایب‌رئیس - از اول هم امضا بود؟
موسوی - امضا بود منتها حضرت امام در حکمشان واژه «تنفیذ» را به کار برده‌اند.
نایب‌رئیس - در هیچ اصل دیگری واژه تنفیذ نداریم؟
محمد مؤمن (مخبر کمیسیون)- آقای هاشمی! در این قسمت من آنچه را که در کمیسیون بوده توضیح می‌دهم هاشمی - بفرمایید همان‌طور که عرض کردم این عبارتی که الان در جزوه وظایف در اصل آمده عیناً عبارتی است که در اصل بوده. آنجا دو تا مطلب مطرح شد یکی که این کلمه امضا تبدیل به تنفیذ بشود و گفتیم که چون کلمه امضا به قول بعضی از آقایان مفهوم عرضی یا عوامانه‌اش صرف همین یک خط کشیدن آن زیر هست برای اینکه کسی از آن این مفهوم را تفهّم نکند گفتیم خوب است که ما تبدیلش کنیم به تنفیذ. آقایان فرمودند خوب این امضا از نظر کلمه‌ای مصدر باب افعال است، یعنی گذرا قراردادن و نافذ قراردادن لذا کلمه امضا و کلمه تنفیذ چون یک معنا را دارد موافقت نکردند که این کلمه «امضا» که زیباتر است برداشته بشود. این یک مسئله. (۱۹)

با اینحال به نظر می‌رسد می‌توان تفاوتی اندک‌بین این دو مفهوم را قائل شد. امضا مقدمه لازم برای تنفیذ صریح حکم رئیس‌جمهور یا نماد و نمود خارجی این تنفیذ باشد. تا زمانی که امضای حکم رئیس‌جمهور انجام نشود، به تصمیمات و اقدامات رئیس‌جمهور، نفوذ و اعتبار داده نمی‌شود. از منظر دیگر می‌توان گفت امضای حکم رئیس‌جمهور منتخب، کاشف از تنفیذ حکم وی است. یعنی از امضای این حکم، کشف می‌شود که به تصمیمات و اقدامات رئیس‌جمهور، نفوذ و اعتبار بخشیده شده است.
 
نسبت تنفیذ و نظارت بر رئیس‌جمهور
تنفیذ به معنای امری غیر تشریفاتی، تا حد زیادی می‌تواند به‌عنوان سازوکاری نظارتی بر رئیس‌جمهور محسوب شود بدین‌گونه که قائل به تفکیک میان رئیس‌جمهور منتخب (بعد از تأیید انتخابات توسط ورای نگهبان و قبل از تنفیذ) و رئیس‌جمهور مستقر هستیم. در خصوص رئیس‌جمهور منتخب تنفیذ یا عدم تنفیذ حکم وی می‌تواند ابزاری نظارتی برای رهبری محسوب گردد و در مورد رئیس‌جمهور مستقر نیز اگر رهبری بخواهد به تنفیذ خود پایان دهد می‌تواند از ابزارهای مندرج در قانون اساسی از جمله بند ۱۰ اصل ۱۱۰ (۲۰) استفاده نماید. استفاده از ابزار بند دهم اصل ۱۱۰ به معنای پایان تنفیذ حکم رئیس‌جمهور توسط رهبری است.

امکان استفاده از ابزار نظارتی در خصوص تنفیذ به این دلیل است که تنفیذ عملی مطلق و بدون شروط و قیودی نمی‌باشد؛ بلکه تنفیذ عملی مادام‌الشرایطی است؛ یعنی تا زمانی تنفیذ رهبری اعتبار دارد که شروط و قیود در تنفیذ رعایت گردد.

مشروط بودن و مطلق نبودن تنفیذ به‌صراحت در متن تنفیذ ریاست‌جمهوری شهید رجایی توسط امام خمینی (ره) بیان گردیده است: «اینجانب رأی ملت شریف را تنفیذ و ایشان را به سمت ریاست‌جمهوری اسلامی ایران منصوب نمودم، و مادام که ایشان در خط اسلام عزیز و پیرو احکام مقدس آن هستند و از قانون اساسی ایران تبعیت و در مصالح کشور و ملت عظیم‌الشأن در حدود اختیارات قانونی خویش کوشا باشند و از فرامین الهی و قانون اساسی تخطی ننمایند، این نصب و تنفیذ به قوت خود باقی است و اگر خدای ناخواسته بر خلاف آن عمل نمایند، مشروعیت آن را خواهم گرفت.»(۲۱)

 (۱کتاب فرهنگ فقه، ج ۲، ص۶۴۳