رابطه و تعامل رهبری با قوای سه‌گانه چگونه است؟

پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR چندی‌ست به بررسی مباحث مربوط به «ولایت فقیه» می‌پردازد. تنفیذ، کارآمدی و نظارت بر ولی‌فقیه از جمله موضوعاتی بوده که تاکنون مورد بررسی قرار گرفته است. این‌بار به سراغ موضوع «تفکیک قوا» در ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران رفته‌ایم. در نظام مردم‌سالار مبتنی بر نظریه‌ی ولایت فقیه و براساس اصل تفکیک قوا در قانون اساسی، رابطه و تعامل رهبری با قوای سه‌گانه چگونه است؟ یادداشت دکتر تقی دشتی، نویسنده و پژوهشگر حقوق عمومی و استاد دانشگاه درباره‌ی این موضوع است.
 
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای کنترل قدرت در جامعه، استفاده از ابزار تفکیک قوا را اجمالاً به رسمیت شناخته است. لیکن برخلاف روش کلاسیک تفکیک قوا که در آن (به ظاهر) نهادی مافوق قوای سه‌­گانه وجود ندارد، یک نهاد ناظر نیز برای نظارت، تعدیل و حل اختلاف قوا در نظر گرفته شده است. بر اساس این روش، رهبری در جایگاه ناظر و مافوق این قوا قرار دارد و بعضاً در وظایف قوای مذکور ورود می‌نماید. اصل ۵۷ در این مورد ابراز می‌دارد: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه‌ی مقننه‌، قوه‌ی مجریه و قوه‌ی قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده‌ی این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.»
 
آیا «تفکیک قوا» بهترین روش برای مهار قدرت است؟
مسأله نیز از همین‌جا شروع می‌شود. آیا این روش ساختاربندی قدرت صحیح است؟ آیا این روش منجر به استبداد نمی‌شود؟ آیا در این روش کنترل و مهار قدرت به نحو شایسته انجام می‌شود؟

برای پاسخ به این سؤالات و شبهات مطالب زیر قابل ذکر است:
اولاً: تفکیک قوا که در اندیشه­‌های ارسطو، جان لاک و تعدادی دیگر از اندیشمندان غربی مطرح گردیده و در نهایت با کتاب روح‌القوانین منتسکیو در غرب رایج شده است، ارزش ذاتی و موضوعی ندارد بلکه ارزش طریقی و روشی دارد. به عبارتی تفکیک قوا یکی از روش‌های کنترل و مهار قدرت است و به قول حقوقدانان، دکترین امروز آن را فقط در حد یک فن و وسیله می‌شناسد.(قاضی، ۱۳۷۵؛۱۹۴) پس اگر روش بهتری برای کنترل قدرت وجود داشته باشد، عقلاً می‌تواند و باید مورد استفاده قرار گیرد.

ثانیاً: در اندیشه­‌های سیاسی صرفاً یک قرائت از تفکیک قوا وجود ندارد بلکه قرائت­‌های مختلفی از تفکیک قوا صورت گرفته است که قرائت رایج منتسکیو یکی از آن­‌ها به شمار می‌رود. به عنوان مثال جان لاک قائل به تفکیک دو قوه‌ی مقننه و اجرائیه بود و کار قضایی را وظیفه‌ی حکومت نمی‌دانست یا این که ژان ژاک روسو به تفکیک افقی سه قوه اعتقادی نداشت، بلکه تفکیک عمودی قوا را مد نظر داشت که در آن پارلمان مافوق قوه‌ی مجریه قرار می‌گیرد و برخی معتقد به انفکاک چهار قوه بوده­‌اند (خسروی، ۱۳۸۸؛۱۱۴) حتی برخی از اندیشمندان به جای تفکیک قوای حکومتی، تقسیم قوای دولت براساس معیارهای جغرافیایی را مطرح کرده‌اند که تشکیل نظام­‌های فدرال نمونه‌ای از آن می‌باشد. (ابولحسنی، ۱۳۸۶؛ ۲۴۶)

ثالثاً: مشابه این نوع تفکیک قوا در نظریات اندیشمندان غربی نیز وجود دارد. به عنوان مثال برخی از نظریه‌پردازان غربی مانند بنجامین کنستان (Benjamin constan) به قوه‌ی «تعدیل کننده» اعتقاد داشته‌اند. از نظر کنستان قوه‌ی تعدیل کننده برخلاف قوای سه‌گانه که در برابر یکدیگر صف­‌آرایی کرده و جلوی یکدیگر را سد می‌کنند و با هم در تضاد دائمی به سر می‌برند، قوه­‌ای است بی­‌طرف و فوق قوای دیگر که رئیس مملکت آن را هنگام بروز اختلاف میان مجلس و حکومت اعمال می­‌کند. این قوه گاهی حَکَم و آشتی دهنده است و گاهی عامل حل و فصل. اگر قانون از جهت اجرایی نقصی داشته باشد یا برخلاف مصلحت وضع شده باشد، از توشیح و بالنتیجه اجرای آن جلوگیری می­‌کند. اگر مسئولان قوه‌ی مجریه فاقد اعتماد نمایندگان مردم باشند یا در اجرای وظایف محول کوتاهی کنند، آنان را معزول می­‌کند. اگر پارلمان با حکومت در تعارض مستمر افتد و این جدال و کشمکش آشتی‌ناپذیر جلوه کند، مجلس را منحل می‌کند. (قاضی، ۱۳۷۵؛۱۸۹)

رابعاً: کنترل و مهار دوگانه‌ی قدرت (تفکیک قوا از یک طرف و تعبیه‌ی نهاد ناظر برای نظارت بر آن­‌ها از طرف دیگر) ضعف نیست بلکه قوت یک نظام سیاسی را می­‌رساند. این نوع کنترل قدرت که برخی از اندیشمندان از آن به «سیستم کنترل و هدایت» یاد کرده‌اند، (عمید زنجانی، ۱۳۸۵ ؛۲۷۴) و در میان اندیشمندان غرب با عنوان چک و بالانس (check and balance) عنوان شده است، یک روش ترکیبی است و با استفاده از چند عامل درونی و بیرونی و در مجموع به صورت یک سیستم هدایت، قوای سه‌گانه را کنترل، هماهنگ و متعادل می­‌سازد و از تضاد و اصطکاک آن­‌ها جلوگیری می­‌کند. به این صورت که یک بار از درون سیستم و با کنترل و تعدیل متقابل قوا و یک بار دیگر از بیرون سیستم و به وسیله‌ی یک نهاد برتر هدایت می­‌شود. خصیصه‌ی عمده‌ی تعدیل قوا در جمهوری اسلامی ایران سیستم هدایت از بیرون است که توسط رهبر و ولی‌فقیه منتخب مردم بر قوای سه‌گانه نظارت می‌شود. در این سیستم اگرچه رهبر به صورت قوه‌ی برتر تعدیل کننده مطرح می­‌شود ولی با توجه به مشخصات و صفاتی که قانون برای رهبری در نظر گرفته است، امکان سوء استفاده از قدرت به حداقل ممکن می­‌رسد. (همان)

پس اگر نهاد ناظر بر قوای حکومتی، دارای ویژگی­‌های بازدارنده‌ای باشد که امکان لغزش و انحراف آن را کاهش دهد، ترس از بروز دیکتاتوری از سوی این نهاد کاهش خواهد یافت. نباید فراموش کرد که قانون قیود فراوانی برای رهبری قرار داده و نظارت درونی و بیرونی بر تصمیمات رهبری پیش‌بینی شده است؛ به‌گونه‌ای که اگر برخلاف عدالت اقدامی انجام دهد و به عبارتی عدالت خود را از دست بدهد، خود به خود از رهبری منعزل شده و مجلس خبرگان رهبری به عنوان ناظر بیرونی عزل او را اعلام می­‌کند. (اصل ۱۱۱ قانون اساسی). با این تدبیر، امکان انحراف رهبری به حداقل ممکن می­‌رسد. رهبر انقلاب اسلامی از این هم فراتر رفته و فرمودند: «در واقع رهبری یک مدیریت کلان ارزشی است... مسئولین در بخش­‌های مختلف، مسئولیت­‌های مشخصی دارند. در همه‌ی این­‌ها رهبری نه می­‌تواند دخالت کند، نه حق دارد دخالت کند، نه قادر است دخالت کند؛ اصلاً امکان ندارد... بله آن‌جائی که اتخاذ یک سیاستی منتهی خواهد شد به کج شدن راه انقلاب، رهبری مسئولیت پیدا می­‌کند... حرکت کلان و کلی نظام اسلامی به سمت آن آرمان­‌ها باید منحرف نشود؛ اگر منحرف شد، باید گریبان رهبری را گرفت. او را بایستی مسئول دانست» (بیانات در دیدار دانشجویان کرمانشاه ۱۳۹۰/۷/۲۴)
 
نتیجه این‌که دخالت رهبری در وظایف سایر قوا مربوط به زمانی است که آن­‌ها از مسیر اسلام و اصول اساسی انقلاب منحرف شوند و رهبری در همه‌ی شرایط، امور و وظایف مربوط به قوای سه‌گانه دخالتی نمی­‌کند.

مستندات قانونی ورود رهبری به حیطه وظایف و اختیارات قوای سه‌­گانه
مقام رهبری طبق قانون اساسی از اختیارات و وظایف قانونی و اجرایی متعددی جهت کنترل و هدایت قوای سه‌گانه برخوردار است که به اهم آن­‌ها اشاره می­‌شود:

۱. مقدمه‌ی قانون اساسی در بخش ولایت فقیه، ضمن اشاره به جایگاه ولایت فقیه در نظام جمهوری اسلامی ایران، این نهاد را ضامن عدم انحراف سازمان­‌های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود قرار داده است. بدیهی است که ضامن شدن رهبر یعنی موظف گردیدن او نسبت به نظارت مؤثر بر سازمان­ها و قوای حکومتی و دخالت در حیطه‌ی وظایف آن­ها در مواقع انحراف از اسلام وگرنه انجام این وظیفه امکان پذیر نخواهد بود.
 
۲. طبق اصل ۵۷ رهبری ناظر بر قوای سه‌گانه است. نظارت در علم حقوق عمومی دو نوع است. نظارت استصوابی و نظارت استطلاعی یا اطلاعی. در نظارت اطلاعی، مقام ناظر در صورت انحراف نهاد نظارت شونده، قدرت عملی برای جلوگیری از انحراف ندارد. صرفاً می­‌تواند پس از اطلاع از انحراف، آن را اطلاع‌رسانی کند. اما معنای واقعی نظارت همان نظارت استصوابی است که ناظر در مواقع انحراف سیستم بتواند به طور مؤثر وارد عمل شده و برای اصلاح امور اقدام نماید. با توجه به این‌که نظارت اطلاعی به دلیل فقدان ضمانت اجرا برای اصلاح سیستم، فاقد کارایی است، لذا امکان تأمین هدف قانون اساسی میسر نخواهد بود. بنابراین مقام رهبری باید بتواند نظارت عملی و استصوابی بر قوای سه‌گانه (در حدود مسئولیت خود) داشته باشد.

با دقت در موقعیتی که در حقوق اساسی ایران برای رهبر درنظر گرفته شده، رهبر در جمهوری اسلامی ایران مظهر قوه‌ی مؤسس ناظر و تعدیل کننده است که در کلام برخی از حقوقدانان مشهور از قبیل لئون دوگی (در کتاب دروس حقوق عمومی) و بنجامین کنستان اشاره شده است. (قاضی، ۱۳۷۳، ۳۴۴) برخی رهبر را به این دلیل مظهر نهاد مؤسس و تعدیل کننده می‌دانند که قبل از تشکیل دولت اسلامی باید فقیه جامع‌الشرایطی از سوی مردم به عنوان ولی‌فقیه و رهبر مورد قبول قرار گیرد تا به دنبال آن با نظارت و اشراف وی امور مختلف کشوری و لشگری سامان پذیرد. چه این‌که در غیر این صورت هرگونه تصرف در امور عمومی غیرمشروع خواهد بود. بر همین اساس در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی ایران، اولین کاری که در جهت استقرار حکومت اسلامی صورت گرفت، پذیرش رهبری امام خمینی به عنوان فقیه جامع‌الشرایط از سوی مردم بود. (ارسطا، ۱۳۸۹؛ ۸۷)
 
۳. بند یک اصل ۱۱۰ تعیین سیاست­‌های کلی نظام که تعیین کننده‌ی چهارچوب عملکرد هریک از قوا بوده و الزاماً بایستی توسط آن­ها رعایت گردد، توسط رهبر، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، تدوین می­‌گردد. همچنین طبق بند ۲ همین اصل، نظارت بر اجرای این سیاست­ها توسط قوای سه‌گانه، برعهده‌ی رهبری است و بدیهی است که نظارت بدون اعمال قدرت و دخالت بی معنی است. بدین ترتیب رهبر به لحاظ قانونی موظف است اولاً سیاست­‌های کلی حاکم بر هریک از سه قوه را تعیین کند و ثانیاً بر اجرای آن‌ها نظارت نماید.
 
۴. بند هفت اصل ۱۱۰ قانون اساسی یکی از وظایف و اختیارات رهبر را «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» می­‌شمارد. بدیهی است که حل اختلاف و نظم‌بخشی به روابط بین قوا نیاز به دخالت و هدایت دارد. بدون انجام این اقدامات هدایت‌گرانه، رهبر چگونه می­‌تواند به این وظیفه‌ی قانونی خویش عمل کند؟ مسلم است که گاهی این نظم‌بخشی و حل اختلاف ممکن است منجر به جلوگیری از اعمال حق قانونی یکی از قوا بشود و یا جلوی سوء استفاده‌ی قوای حاکم از اعمال حق خود را بگیرد. چون در برخی شرایط، قوه‌ای می­‌تواند با اعمال حق خود به منافع ملی و نظام اسلامی ضرری وارد نماید که در این‌جا رهبر مسئولیت پیدا می‌­کند تا از این لطمه جلوگیری کند. به عنوان مثال اگر تغییر یک وزیر که حق قانونی رئیس جمهور است، منجر به خدشه دار شدن امنیت ملی شود و اسرار نظام اسلامی در معرض خطر قرار گیرد، موظف است جلوی این اعمال حق را بگیرد.
 
۵. بند هشت اصل ۱۱۰ یکی از وظایف و اختیارات رهبر را این‌گونه بیان کرده است: «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام». گاهی در اداره‌ی امور کشورها معضلی پدید می­‌آید که با راهکارهای قانونی موجود قابل حل نیست و یا اصلاً راهکاری برای آن پیش‌بینی نشده است. هریک از کشورها برای چنین مواقعی راهکاری اتخاذ کرده‌اند که راهکار قانون اساسی جمهوری اسلامی یران در این مورد شبیه اصل ۱۶ قانون اساسی فرانسه است. طبق اصل ۱۶ قانون اساسی فرانسه «هر گاه نهادهای جمهوری، استقلال ملی، تمامیت ارضی و یا اجراء تعهدات بین‌المللی در موارد مهم و اضطراری در معرض مخاطره قرار گیرند و روند عادی و قوای حاکمه مختل گردد، رئیس جمهور تصمیمات مقتضی را پس از مشورت رسمی با نخست‌وزیر و رؤسای مجلسین و رئیس شورای نگهبان قانون اساسی اتخاذ می­‌نماید...» در جمهوری اسلامی ایران نیز مشابه این راهکار (البته با احتیاط بیشتر) پذیرفته شده و در مواقع بروز معضلات غیرعادی، رهبری از طریق حکم حکومتی و یا طبق بند اصل ۱۰۸ به وسیله‌ی مجمع تشخیص مصلحت نظام ورود کرده و آن­ها را حل می­‌کند. بدیهی است که برای حل این معضلات و اجرای این وظیفه رهبر ناچار است که در حیطه‌ی اختیارات و وظایف و حتی حق قانونی یکی از قوا ورود کند.

۶. الزامات مترتب بر اصل ولایت مطلقه: طبق اصل پنجم قانون اساسی، «در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج) در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت برعهده‌ی فقیه عادل و باتقوی، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است...» همچنین در اصل ۵۷ بیان شده است که «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران... زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت ... اعمال می‌گردند». بنابراین با توجه به این‌که ملت ایران به ولایت مطلقه مندرج قانون اساسی رأی داده و آن را پذیرفته‌اند لذا باید به لوازم آن نیز پایبند باشند. از طرف دیگر ولی‌فقیه نیز به صورت غیر مستقیم منتخب خود مردم می­‌باشد. فلذا ولی‌فقیه در تمامی حوزه‌هایی که مصلحت عمومی جامعه اسلامی اقتضا کند، دارای ولایت تصرف بوده و مجاز به اتخاذ تصمیم می­‌باشد و چنین نیست که فقط در برخی از حوزه­‌های عمومی، مجاز به تصرف باشد، لذا ولایت او را ولایت مطلقه نامیده‌اند. (ارسطا، ۱۳۸۹، ۱۰۶). به عبارتی اگرچه وظایف و اختیارات قوای سه‌گانه در قانون مشخص شده است، لیکن رهبر طبق اصل ولایت مطلقه و مسئولیت قانونی در امور عمومی، در صورت مشاهده‌ی انحراف قوا و در چهارچوب موازین اسلامی، باید ورود کند و نسبت به اصلاح امور مبادرت نماید.
 
رهبر انقلاب اسلامی نیز در توضیح مفهوم و لزوم نظارت ولایت مطلقه فقیه بر امور گفته‌اند: «بعضی‌ها خیال میکنند که این «ولایت‌ مطلقه فقیه‌» که در قانون اساسی آمده، معنایش این است که رهبری مطلق‌العنان است و هر کار که دلش بخواهد، میتواند بکند! معنای ولایت مطلقه این نیست. رهبری بایستی موبه‌مو قوانین را اجرا کند و به آن‌ها احترام بگذارد. منتها در مواردی اگر مسئولان و دست‌اندرکاران امور بخواهند قانونی را که معتبر است موبه‌مو عمل کنند، دچار مشکل میشوند. قانون اساسی راه چاره‌ای را باز کرده و گفته آن‌جایی که مسئولان امور در اجرای قانون... دچار مضیقه میشوند و هیچ کار نمیتوانند بکنند...رهبری مرجع است. زمان امام هم همین‌طور بود. بنده خودم آن‌وقت رئیس‌جمهور بودم و جایی که مضیقه‌هایی داشتیم، به امام نامه مینوشتیم و ایشان اجازه میدادند. بعد از امام، دولت قبلی و دولت فعلی گاهی راجع به مسائل گوناگون نامه مینویسند که در این‌جا مضیقه وجود دارد، شما اجازه بدهید که این بخش از قانون نقض شود. رهبری بررسی و دقت میکند و اگر احساس کرد که به‌ناگزیر باید این کار را بکند، آن را انجام میدهد. جاهایی هم که به صورت معضل مهم کشوری است، به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع میشود. این معنای ولایت مطلقه است، و الّا رهبر، رئیس‌جمهور، وزرا و نمایندگان، همه در مقابل قانون تسلیمند و باید تسلیم باشند. (بیانات در دیدار جمعی از دانشجویان قزوین، ۱۳۸۲/۹/۲۶)
 
ایشان در جای دیگری بیان کرده‌اند: «عده‌‌ای سعی میکنند ولایت‌ فقیه‌ را به معنای حکومت مطلقه‌ فردی معرفی کنند؛ این دروغ است. ولایت‌ فقیه‌- طبق قانون اساسی ما- نافی مسئولیت‌های ارکان مسئول کشور نیست. مسئولیت دستگاه‌های مختلف و ارکان کشور غیر قابل سلب است. ولایت‌ فقیه‌، جایگاه مهندسی نظام و حفظ خط و جهت نظام و جلوگیری از انحراف به چپ و راست است... نقش ولایت‌ فقیه‌ این است که... نباید حرکت نظام، انحراف از هدف‌ها و ارزش‌ها باشد؛ نباید به چپ و راست انحراف پیدا شود. پاسداری و دیده‌بانىِ حرکت کلی نظام به سمت هدف‌های آرمانی و عالیاش، مهم‌ترین و اساسیترین نقش ولایت‌ فقیه‌ است. (بیانات در سالگرد ارتحال امام خمینی، ۱۳۸۳/۳/۱۴) یا در جای دیگر ایشان نقش ولایت فقیه را فصل الخطاب بودن در اختلافات سیاسی معرفی می‌­کنند. (بیانات در دیدار دانشجویان در یازدهمین روزماه رمضان، ۱۳۸۹/۵/۳۱)
 
منابع و مآخذ:
۱. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
۲. ارسطا، محمدجواد، مبانی تحلیلی نظام جمهوری اسلامی ایران، بوستان کتاب، قم، ۱۳۸۹.
۳. قاضی، ابوالفضل شریعت پناهی، حقوق اساسی نهادهای سیاسی، موسسه انتشارات دانشگاه تهران، ۱۳۷۳.
۴. ابوالحسنی، سیدرحیم، تحدید رفتار دولت، نشر میزان، تهران، ۱۳۸۶.
۵. خسروی، حسن، حقوق اساسی، پیام نور، تهران، ۱۳۸۸.
۶. دوگی، لئون، دروس حقوق عمومی، نشرمیزان، تهران، ۱۳۸۸.
۷. عمیدزنجانی، عباسعلی،حقوق اساسی ایران، انتشارات دانشگاه تهران،۱۳۸۵.
۸. قاضی ابوالفضل، گفتارهایی در حقوق عمومی، نشر دادگستر، تهران، ۱۳۷۵.
۹. حدیث ولایت، مجموعه رهنمودهای رهبر انقلاب اسلامی، نرم افزار نور، مرکز کامپیوتری علوم اسلامی.