پیوست عدالت در جدال ذهن و عین

رهبر معظم انقلاب در نخستین دیدار هیئت دولت چهاردهم با ارجاع به تکرار موضوع «عدالت» در سخنان رئیس‌جمهور بر اهمیت وجود «پیوست عدالت» در لوایح قانونی و تصمیمات دولت تأکید و به طراحی یک نرم‌افزار برای این کار از سوی جمعی از جوانان دانشگاهی اشاره کردند: «پیوست عدالت یک ترتیب اداری یا یک فرم تشریفاتی نیست، یک امر واقعی است؛ یعنی مراکزی مثل سازمان برنامه ــ از باب مثال ــ که برنامه را تنظیم میکنند، تصمیم‌ها را میسازند، تصمیم‌سازی میکنند، قانونها را آماده میکنند، لوایح قانونی دولت را آنها مینویسند، آنها تنظیم میکنند، بایستی یک مراقبتی [کنند] ــ حالا یا از سوی خود آنها یا کسانی را آقای رئیس‌جمهور معیّن کنند ــ نگاه کنند ببینند تأثیر این قانون، تأثیر این برنامه در شکاف اجتماعی چقدر است، کم میکند، زیاد میکند، تأثیر میگذارد، نمیگذارد، فاصله‌ی طبقاتی را کم میکند زیاد میکند؛ این را مراقبت کنند و اگر دیدند این برنامه موجب میشود که فاصله‌ی طبقاتی زیاد بشود، برنامه را حذف کنند، [یا] آن قسمت از برنامه را حذف کنند. «پیوست عدالت» یعنی این، نه اینکه ما یک کاغذی پیوست کنیم به قانونمان که یک شرایطی بگذاریم؛ نه، در خود قانون [باشد]؛ این کار آسانی نیست، یک کار سختی است، کار مشکلی است. بنده البتّه اطّلاع پیدا کردم یک تعدادی جوان دانشگاهی فاضل و مطّلع یک نرم‌افزاری برای این کار تهیّه کردند که حالا اگر خواستید، مراجعه میکنید و میخواهیدشان و [اگر] مورد قبولتان قرار گرفت، مورد استفاده قرار میدهید.» ۱۴۰۳/۰۶/۰۶
«نرم افزار عمومی پیوست عدالت اجتماعی» از جمله فناوری‌های طراحی شده برای پیوست‌نگاری برنامه‌ها و قوانین، مبتنی بر نظریه اسلامی عدالت اجتماعی است که در مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه‌السلام طراحی شده است.
رسانه KHAMENEI.IR بر همین اساس در یادداشتی از آقای حسین سرآبادانی تفرشی، پژوهشگر هسته عدالت اجتماعی مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه‌السلام راهکارهای نهادینه‌سازی وجود پیوست عدالت در تصمیمات و قوانین کشور را بررسی کرده است.
 

۱. مقدمه

عدالت از منظر اندیشه دینی، یک ارزش مطلق، حاکم بر همه ارزش‌های اجتماعی و تعیین‌کننده میزان مطلوب بودن همه ساختارها، وضعیت‌ها، سیاست‌ها و برنامه‌ها است.

از این منظر، به تعبیر رهبر فرزانه انقلاب اسلامی، منهای عدالت، جمهوری اسلامی هیچ حرفی برای گفتن نخواهد داشت. هر سیاست و برنامه در عرصه عمومی، وضعیت عدالت اجتماعی را بهبود بخشیده یا تضعیف می‌کند و هیچ سیاست و برنامه‌ای نسبت به تحقق عدالت، خنثی نیست؛ زیرا فاصله ما را از نقطه مطلوب، دور یا نزدیک می‌سازد. از سوی دیگر هر سیاست با تغییر بهره‌مندی‌های افراد و گروه‌های مختلف اجتماعی، دائماً در حال بازتوزیع منافع و مضار است و از منظر عدالت توزیعی، جامعه را دستخوش تغییر می‌سازد. 

بنابراین لازم است در همه مداخلات عرصه عمومی، از قبل بدانیم به کدام سمت حرکت می‌کنیم؟ با چه منطقی قرار است به وضعیت عادلانه‌تر برسیم؟ چگونه می‌توان این پیشرفت عادلانه را پایش و ارزشیابی کرد؟ و در نهایت چگونه باید عوارض منفی مداخلاتی که اساسش عادلانه است را کاهش داد یا جبران کرد یا دور کرد؟

در یک‌کلام، باید گفت که همه این مداخلات باید بنا به مطالبه رهبر انقلاب اسلامی در ابتدای دولت سیزدهم، «پیوست عدالت» داشته باد. حالا پس از سه سال، مجدد این مطالبه از سوی معظم‌له در اولین دیدار با دولت چهاردهم مطرح شد. نقطه تمام شدن ایده‌های نوآورانه در نظام حکمرانی، نرسیدن آن‌ها به نقطه عملیات و اجرا است. بزنگاه نگران‌کننده برای ایده پیوست عدالت نیز دور از این دغدغه نیست. پرسش اصلی این نوشتار آن است که برای این ایده در سه سال گذشته چه اقداماتی انجام شده و البته چه کارهایی نشده است؟ و از این رهگذر چه مسیری برای تحقق عینی این ایده مبتکرانه رهبر انقلاب اسلامی وجود دارد؟ پاسخ به این پرسش‌ها حاصل یک رهیافت تجربی در تعاملات میدانی هسته عدالت اجتماعی مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه‌السلام با بدنه اجرایی کشور طی سه سال گذشته است. کوششی که بنا داشت تا با ساخت یک نرم‌افزار عمومی پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی، به‌تدریج زمینه تبدیل این فناوری به ایده خودبسنده حکمرانی در دستگاه‌های اجرایی کشور را فراهم سازد؛ اما در میدان اجرا با چالش‌ها و موانعی روبرو بود؛ ارزیابی که می‌تواند زمینه اقدامات آتی را در دولت چهاردهم روشن سازد.
 

۲.اقدامات دولت سیزدهم در پیگیری ایده پیوست عدالت
۲-۱. ورود به بیان و گفتار رسمی شخص اول اجرایی کشور (شهید رئیسی)
 

۲-۲. اقدامات قانونی و ساختاری
اول: ورود پیوست عدالت به بخشنامه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور ۱۴۰۰/۰۷/۱۹
ذیل رویکرد سوم کلان بودجه (عدالت محوی) در بند نخست آمده است: «تمامی دستگاه‌ها موظف‌اند پیوست عدالت برنامه‌وبودجه سال آینده خود را به سازمان برنامه‌وبودجه کشور ارائه نمایند.»

دوم: ابلاغیه وزیر اقتصاد به معاونین و سازمان‌های تابعه: ۱۴۰۰/۰۷/۱۳
با دستور وزیر امور اقتصادی و دارایی به معاونان و رؤسای دستگاه‌های تابعه وزارت اقتصاد، اجرا و پیاده‌سازی پیوست عدالت برای تمام سیاست‌گذاری‌های اقتصادی این وزارتخانه اعم از بخشنامه‌ها، مصوبات، طرح‌ها و برنامه‌های اجرایی تکلیف شد. وزیر اقتصاد در بند پایانی ابلاغیه خود خواستار ارائه گزارش بند نخستین ابلاغیه تا پایان مهرماه و نیز گزارش متناوب نوبه‌ای اقدامات در این خصوص به‌طور ماهانه به حوزه وزارتی شد. لازم به ذکر است وزیر اقتصاد، ۱۱ مهرماه ۱۴۰۰ در حکمی فردی را به‌عنوان دستیار وزیر در حوزه پایش عدالت اقتصادی و تنظیم پیوست عدالت منصوب کرد. دفتری که هیچ‌گاه شکل نگرفت و چند هفته بعد با کوچ فرد منصوب‌شده به سایر پست‌های اجرایی به فراموشی سپرده شد.  
 
سوم: تنظیم آئین‌نامه پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی در حوزه تأمین و رفاه اجتماعی ۱۴۰۰/۱۲/۲۱
دولت سیزدهم در جلسه شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، به‌منظور تحقق تهیه پیوست عدالت برای تمامی مصوبات، لوایح و تصمیمات دولت و به استناد تبصره (۲) بند الف ماده(۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ و بند الف ماده (۱۵) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳، آیین‌نامه‌ای با عنوان «نحوه تحقق پیوست عدالت اجتماعی در کلیه ضوابط، مقررات و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی (مرتبط با حوزه‌های سه‌گانه رفاه و تأمین اجتماعی)» در هفت ماده تصویب کرد. در ماده ۲ این آیین‌نامه تأکید شده بود: «کلیه اعتبارات و تسهیلات رفاهی و یارانه‌های مندرج در قانون بودجه کل کشور در امور بیمه‌های اجتماعی، حمایتی، آسیب‌های اجتماعی، آموزش‌وپرورش، بهداشت و درمان، مسکن و اشتغال، اعم از اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، وجوه اداره شده و یارانه سود تسهیلات و سایر اعتبارات باید به‌گونه‌ای تسهیم و توزیع شود که سهم دهک‌های کم‌درآمد جامعه بیش از دهک‌های پردرآمد باشد». در ماده یک این مصوبه نیز سازمان برنامه‌وبودجه موظف شده است تا بر اساس این مصوبات، احکام و اعتبارات مورد نیاز را در لوایح بودجه کل کشور حسب این آئین‌نامه پیش‌بینی نماید. جالب است که در ماده ۷ این آئین‌نامه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف به گزارش سالیانه و سازمان اداری استخدامی مکلف به تنظیم شاخص‌های عدالت برای دستگاه‌های اختصاصی شده است.

چهارم: تدوین پیوست عدالت برای دو لایحه و طرح قانونی (مهرماه ۱۴۰۱ و اردیبهشت ۱۴۰۳)
هسته عدالت اجتماعی مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه‌السلام با حمایت وزارت امور اقتصاد و دارایی، اقدام به تنظیم و آماده‌سازی دو پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی در طرح مدیریت هوشمند یارانه آرد (مهیا) و مالیات بر عایدی سرمایه کرد. این دو پروژه تحقیقاتی علاوه بر پیاده‌سازی این چارچوب در دو مورد واقعی، به ساخت یک چارچوب و الگوریتم برای پیوست‌نگاری عدالت و تنظیم نقشه ابزارهای مرتبط با آن پرداخت.

پنجم: فرم پیوست عدالت: تنظیم پیش‌نویس فرم بررسی طرح‌ها و لوایح دستگاه‌های مختلف (آذرماه ۱۴۰۱)
معاونت مطالعات کاربردی دفتر هیئت دولت در تعاملات با معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری، پیش‌نویس فرمی را تنظیم و تدوین کرده بودند که حسب آن پیشنهادهای ارسالی برای تصویب در هیئت‌وزیران باید از چهار جنبه برابری، تبعیض مثبت یا چرایی، شفافیت، مدیریت تعارض منافع و پیشگیری از فساد اداری و مالی و برخورداری از حقوق و آزادی‌های مدنی و حق مشارکت در اداره امور عمومی به پرسش‌هایی در قالب بله یا خیر (یا موضوعیت ندارد) پاسخ دهد. در نسخه اولیه این ۴ مؤلفه در یازده پرسش تنظیم و آماده شده بود. ظاهراً بنا به دلایل مختلف، این فرم وارد مرحله تصویب نهایی یا عملیاتی درون دولت نشد.
 
ششم: آماده‌سازی پیشنهادیه تدوین چارچوب و الزامات پیوست عدالت مصوبات دولت: ۱۴۰۰/۰۷/۰۶
وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی پیرو تأکید رهبر انقلاب اسلامی، پیشنهاد شکل‌دهی کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مرتبط را ارائه داد. این وزارتخانه مایل بود از طریق هیئت دولت، بندی را به تصویب برساند که حسب آن کارگروهی با مسئولیت رئیس سازمان برنامه‌وبودجه و عضویت وزارتخانه‌های کشور، امور اقتصادی، بهداشت و درمان و کار و تعاون و رفاه اجتماعی، تشکیل تا چارچوب و الزامات پیوست عدالت مصوبات دولت را ارائه نماید. این پیشنهاد در نهایت منجر به اثر و اتفاقی در درون دولت نشد.

لازم به ذکر است برخی اقدامات پژوهشی نیز خارج از قوه مجریه در حوزه پیوست‌نگاری دنبال شد. دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهش‌های مجلس، سازمان اداری و استخدامی و مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از جمله مراکزی بودند که با شدت و ضعف، برخی پروژ‌های پژوهشی را در حوزه پیوست‌نگاری عدالت تعریف کردند.

۳. ارزیابی اقدامات دولت سیزدهم در پیگیری ایده پیوست عدالت

با مرور فهرست اقدامات دولت سیزدهم در پیگیری ایده «پیوست عدالت» و مطالبه رهبر انقلاب اسلامی، ارزیابی عملکرد دولت سیزدهم موجب فهم‌ بهتر نقاط قوت و شناسایی نقاط خلأ و نقص برای ادامه مسیر این ایده در دولت چهاردهم خواهد شد. پرسش اساسی آن است که چرا ایده پیوست عدالت -با وجود برخی اقدامات معدود و محدود در دولت سیزدهم- آن طور که باید توسعه نیافت و به نقاط اثربخش و مستمر نرسید؟ به‌عبارت‌دیگر چرا نتوانست به‌عنوان یک قاعده خود اتکاء در نظام حکمرانی کشور تثبیت و جایابی شود؟ نیک آشکار است که تحقق این هدف، نیازمند فرصتی بیش از زمان سه‌ساله دولت سیزدهم است؛ اما آیا با ادامه این مسیر، طی سال‌های آتی نیز تغییری در ریل پیشبرد این ایده رقم می‌خورد؟ پاسخ چندان قطعی نیست؛ اما شواهد حاکی از آن است که زمان به نفع ایده پیوست عدالت نبود و گذر زمان با این روند، موجب فرسودگی و کهنگی ایده و در نهایت کنار رفتن آن می‌شد.

۳-۱. نقاط قوت عملکرد دولت سیزدهم در پیشبرد ایده پیوست عدالت
الف: تأکید گفتمانی شخص رئیس‌جمهور (شهید رئیسی): ایده پیوست عدالت باور قلبی و درونی و دغدغه شخصی شخص رئیس‌جمهور فقید بود. وی -به اذعان آنچه در بخش گزارش توصیفی روایت شد- در موارد متعدد و مؤثری با تأکید بر اهمیت و ضرورت پیوست‌‌نگاری عدالت برای طرح‌ها و لوایح قانونی، دستگاه‌های اجرایی و اداری کشور را تشویق به پیگیری این مهم کرد. وی به‌طور خاص در اولین جلسه هیئت دولت بعد از بیان این مطالبه از سوی رهبر معظم انقلاب ۱۴۰۰/۰۶/۰۷ به فاصله یک روز بعد از مطالبه رهبر انقلاب اسلامی به پیوست عدالت اشاره کرد و در آخرین مورد در پیام نوروزی سال ۱۴۰۳، مدیران و دستگاه‌های اجرایی را به تصمیم‌گیری مبتنی بر پیوست عدالت دعوت نمود.

ب: رسیدن به نمونه‌های عینی پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی: بزرگ‌ترین دشمن ایده‌‌های نوآورانه در نظام حکمرانی، تردید در امکان‌پذیری آن‌ها در میدان اجرا است. تولید نمونه‌های عینی و انضمامی از پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی -با همه نقص‌ها و اشکالاتی که تجربه‌های نخست دارد- موجب شکستن سد تردید و ابهام و تزریق این باور خواهد شد که ایده پیوست عدالت در یک حالت نسبتاً بهینه شدنی است. تجربه وزارت اقتصاد و دارایی در تعامل با هسته عدالت اجتماعی مرکز رشد برای تولید دو نمونه عینی پیوست‌نگاری عدالت در فرآیند تدوین و تکوین سیاست‌ها -با وجود همه نقاط خلأ- از جمله نقاط مؤثر در پیشبرد این ایده در دولت گذشته بوده است.

پ: ورود به ساخت رسمی قاعده‌گذاری کشور: بسیاری از ایده‌های نظام حکمرانی در حد مباحث شعاری و گفتار سیاسی باقی مانده و وارد متون قاعده‌گذاری کشور نمی‌شوند. ورود انگاره پیوست عدالت به بخشنامه بودجه ۱۴۰۱ و تنظیم آئین‌نامه تهیه پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی در شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی فی‌نفسه -فارغ از کیفیت ورود- حاکی از عزم و اهتمام دولت سیزدهم برای توسعه ایده پیوست عدالت داشت.

۳-۲. نقاط ضعف عملکرد دولت سیزدهم در پیشبرد ایده پیوست عدالت
الف) چالش‌ها و مسائل ذهنی و نگرشی کارگزاران دولت
یک ایده هرچقدر هم مورد اجماع و تأکید در میان مقامات عالی کشور باشد -چیزی که در مورد پیوست عدالت گاه خلاف آن نیز شنیده می‌شد- اگر توسط مدیران لایه میانی و اجرایی کشور مورد پذیرش و اقناع قرار نگیرد، اجرایی و عملیاتی نخواهد شد. مهم‌ترین موانع ذهنی، نگرشی و اجرایی بسط و توسعه ایده پیوست عدالت در کشور در میان مدیران اجرایی و کارگزاران حکومتی کشور حسب تجربه تعاملی و عینی نگارندگان به ‌قرار زیر بوده است:

فهم فرعی، الصاقی، تکمیلی و حاشیه‌ای به ایده پیوست عدالت در فرآیند نظام سیاست‌گذاری کشور

فهم مضیق و محدود از عدالت اجتماعی و با فاصله از مبنای عمیق اسلامی (بی‌توجهی به ساخت زنجیره‌ای که رهبری معظم در دیدار ۱۳۹۰/۰۲/۲۷ در دیدار با عدالت‌پژوهان برای مسیر عدالت‌پژوهی، عدالتخواهی و عدالت‌گستری در کشور مورد تأکید قرار داده بودند)
 

به‌عبارت‌دیگر، نوعی رفتار دوگانه میان گفتار رسمی مدیران عالی کشور با برخوردهای عینی و میدانی آن‌ها با پیشبرد این ایده احساس می‌شد. در بهترین حالت، در برخی از این مدیران که ایده پیوست عدالت یک دغدغه اصولی و اساسی بود، فراتر از یک دغدغه شخصی قرار نگرفت و وارد فرآیند ساختاری و مدیریتی کشور نشد. برخی دیگر درون دولت نیز از روی دلسوزی، حسب تصور نادرست از ایده پیوست عدالت بر این باور بودند که عدالت در کشور نیازمند مداخلات ساختاری است و ایده‌هایی مانند پیوست عدالت صرفاً برای رفع‌ورجوع کوتاه‌مدت به‌مانند یک مُسکن تنها به وصله و پینه‌ای شدن بیشتر امر اداره در کشور منجر می‌شود. این باورها، گرچه به‌ظاهر ریشه‌ای و ساختاری جلوه می‌کند، اما در باطن نوعی بی‌عملی و انفعال را تجویز می‌کرد؛ حال‌آنکه پیوست عدالت یک فناوری الصاقی به‌نظام فعلی تصمیم‌سازی نیست؛ یک الگو پیشینی برای تعریف، تحلیل و ارزشیابی سیاست‌ها و هم‌زمان با فرآیند تکوین و شکل‌گیری لوایح و طرح‌های قانونی است و ازاین‌جهت زمینه را مستعد مداخلات ساختاری می‌کند؛ نه آن‌که مزاحم آن باشد.

ب) مدیریت تصویر ایده پیوست عدالت:
 واژه «پیوست» به‌واسطه تجربه ناموفق دهه‌های گذشته در مورد ایده پیوست فرهنگی و تولید الگوها و نمونه‌های ناموفق، تقویت‌کننده تصورهای نادرست از ایده پیوست عدالت در کشور بود. موانع ذهنی و گره‌های نظری که در بخش قبل ذکر شد، به‌واسطه این چالش در برند واژه «پیوست» تقویت و شارژ شد. از سوی دولت و دستگاه‌های هنجارساز اجتماعی مانند رسانه ملی نیز، هیچ کار ایجابی برای بازآفرینی (ری برندینگ) این واژه در فضای عمومی صورت نپذیرفت و لذا پیوست‌نگاری عدالت در افکار عمومی تبدیل به یک مطالبه مؤثر از مدیران و کارگزاران دولتی نشد.

پ) چالش‌های اجرایی و نظام اداری کشور:
نظام اداری کشور سال‌هاست که با ایده‌های تحول‌آفرین در نظام حکمرانی کشور سر سازگاری ندارد؛ اما ضرب عوامل معرفتی و نگرشی مورد اشاره با این محدودیت‌های عینی و روزمره، عملاً موجب تعطیلی و رها کردن این ایده درون نظام اداری کشور -با وجود تأکید مستمر برخی مدیران عالی در کشور- شد. ازجمله این موارد عبارت است از:

اولویت دست‌چندم به مقوله عدالت اجتماعی و حس استغنا و بی‌نیازی از مباحث مبنایی و نظری در پردازش فکرها و ایده‌ها درون نظام تصمیم‌سازی کشور

عدم اهتمام و تعامل موثر تیم طراحی و اجرای لوایح و سیاست‌های عمومی دولت‌ در دستگاه‌های مختلف اجرایی کشور با تیم پیوست‌نگاری عدالت در فرآیند تکوین و تنظیم سیاست‌ها (به‌عنوان‌مثال، اگر پیوست عدالت درون نظام قاعده‌گذاری کشور است، حضور تیم پیوست‌نگاری عدالت درون جلسات تصمیم‌سازی و ارزیابی طرح‌ها یک ضرورت است)

برخورد کلیشه‌ای، عجولانه و مبتنی بر روزمرگی دستگاه‌های اجرایی کشور با ایده پیوست عدالت، کلان مسئله دستگاه اجرایی کشور در دولت سیزدهم بود. آنچه در قالب «فرم پیوست عدالت» به‌صورت پیش‌نویس درون دولت تعریف شد و رنگ عملیاتی هم به خود نگرفت، پیوست عدالت را به یک فرم اداری و چک ‌لیست تقلیل می‌داد. واقعیت این است که در یک الگوی بهینه، می‌توان به چک‌ لیست پیوست عدالت رسید، اما پیش‌نیاز آن درک و تصور درست بدنه اداری و اجرایی کشور از پیوست عدالت و باور قلبی و درونی مجموعه به آن است. رسیدن به فرم اداری و واحد برای پیوست‌نگاری عدالت بدون تمهید مقدمات و زمینه‌های لازم برای آن –که در صدر آن آموزش بدنه اجرایی کشور است- عملاً به معنای تمام شدن ایده به یک‌روال اداری تشریفاتی خواهد بود. یا این برخورد عجولانه که دولت در نقطه امروز تصمیم خود، یک دستگاه توجیه تصمیمات لازم دارد و پیوست عدالت، ایده خوبی برای مصرف کردن در این دستگاه است، متأسفانه در برخی اقدامات مدیران دولت سیزدهم به‌صورت عینی یا تلویحی دنبال شد. نمونه بارز آن ماجرای حذف ارز ترجیحی ۴۲۰۰ در اردیبهشت ۱۴۰۱ بود. به‌عبارت‌دیگر، در این منظر پیوست عدالت، به تعدیل‌کننده آثار بد تصمیم‌های ظالمانه تبدیل می‌شود. برخی انتظارات نادرست مدیران اجرایی کشور از ایده پیوست عدالت مانند درک پیوست عدالت به معنای تجویز سیاست‌های پیشنهادی برای اقامه عدالت از دیگر جلوه‌های برخورد عجولانه و سطحی برخی مدیران دولت سیزدهم در پیگیری ایده پیوست عدالت بود. پیوست عدالت، تجویز و دادن نسخه نهایی نیست اما به تجویز و راه‌حل کمک می‌کند. پیوست از جنس ارزیابی و ارزشیابی است. متأسفانه در جامعه علمی و تحلیلی کشور، همچنان این انگاره وجود دارد که وقتی برنامه‌ها، مداخلات یا شرایطی را توصیف و ارزشیابی می‌کنیم حتماً می‌توانیم تجویز هم انجام دهیم؛ درحالی‌که بین دو مقام ارزشیابی تا تجویز فاصله وجود دارد. البته باید متذکر شد که ارزشیابی نقاط خوبی برای تجویز ارائه می‌دهد.

ت) غلبه اقدامات نمایشی بر اقدامات واقعی:
زمانی که یک ایده نوآورانه دغدغه شخصی مدیران عالی کشور (در حد وزیر دولت) باشد اما توانایی ترجمه و تزریق آن به ساختار اداری ذیل دستگاه خود را نداشته باشد یا امکان آن برایش در کوتاه‌مدت ممکن نباشد، اقدامات نمایشی و تزئینی بر اقدامات واقعی و عینی غلبه پیدا می‌کند. بخش زیادی از بدنه دولت سیزدهم که اساساً این پیوست عدالت را جدی نگرفت و نشنید؛ مانند سازمان برنامه‌وبودجه. اما در آن بخشی از دولت که جدی گرفته شد، نیز بعضاً برخی اقدامات نمایشی صورت پذیرفت که در میان‌مدت تهی و بی‌خاصیت بودن آن‌ها نمایان گشت. ابلاغیه وزیر اقتصاد به معاونین و روسای سازمان‌های دستگاه تابعه و انتخاب دستیار وزیر برای حوزه پایش عدالت اقتصادی و پیوست‌نگاری یا تنظیم پیش‌نویس سوی وزارت بهداشت برای تصویب کارگروهی در دولت برای پیوست‌نگاری عدالت، ازجمله این اقدامات بود که با نیت و انگیزه خوب، اما اثرگذاری پایین همراه بود.

ث) فقدان قرارگاه مرکزی و نهادی برای ایده پیوست عدالت
نوعی فاصله و شکاف میان دستور و مطالبه نفر اول اجرایی کشور با اعضای هیئت دولت و بدنه عمومی دولت احساس شد. گویی هیچ سازوکار و تقسیم‌کار نهادی درون دولت برای پیشبرد این ایده درون دولت تعریف‌نشده است. هر دستگاهی که متولی آن دغدغه و حساسیت به ایده پیوست عدالت داشت، مداخله‌ای را به فراخور زمان و ظرفیت خود- و البته نیازهایش- تعریف می‌کرد و هیچ نقشه و طرح کلی برای استقرار این ایده درون دولت دیده نشد. علاوه بر فقدان این هماهنگی هم‌افزا درون دولت، بعضاً رقابت مخرب میان دستگاهی نیز در موارد محدودی دیده شد. این اشکال ازآنجا ناشی می‌شد که رأس دولت هیچ سازوکار هماهنگ‌بخش یا نهادی برای ترابط و پیگیری ایده پیوست عدالت را تعریف نکرده بود. البته که این امر نیز معلول عوامل اشاره‌شده در بخش‌های گذشته است: روزمرگی و فشار کارهای جاری دولت، تصورات نادرست از ایده پیوست عدالت و کندی و سستی در بدنه اجرایی دولت.

ج) کیفیت پایین قاعده‌گذاری برای پیوست‌‌نگاری عدالت اجتماعی:
تنها مصوبه رسمی جامع مرتبط با پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی، آئین‌نامه اجرایی نحوه تحقق پیوست عدالت در کلیه ضوابط، مقررات و برنامه‌های اجرایی (مرتبط با حوزه رفاه و تأمین اجتماعی) است که در اسفندماه ۱۴۰۱ در شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی تصویب و شش ماه بعد ابلاغ‌شده است. ارزیابی این سند به‌صورت مستقل نیازمند مجال مستقلی است اما فرآیند تنظیم و تکوین آن و البته محتوای پایانی آن مؤید کاملی از ایرادات اشاره شده فوق خواهد بود. تصور نادرست از ایده پیوست عدالت، فقدان متولی ساختاری مشخص برای پیگیری ایده درون دولت، فقدان ضمانت اجرایی برای نظارت و تحقق آئین‌نامه، عدم سازوکار هماهنگ بخش میان دستگاه‌های موضوع آئین‌نامه و البته این همان‌گویی و فقدان معنای مشخص از عدالت و به‌تبع پیوست عدالت در کشور نمایان است. مثلاً در ماده ۲ این آئین‌نامه آمده است:
«کلیه اعتبارات و تسهیلات رفاهی و یارانه‌های مندرج در قانون بودجه کل کشور در امور بیمه‌های اجتماعی، حمایتی، آسیب‌های اجتماعی، آموزش‌و‌پرورش، بهداشت و درمان، مسکن و اشتغال، اعم از اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، وجوه اداره شده و یارانه سود تسهیلات و سایر اعتبارات باید به‌گونه‌ای تسهیم و توزیع شود که سهم دهک‌های کم‌درآمد جامعه بیش از دهک‌های پردرآمد باشد.»

در اینجا گزاره «باید به‌گونه‌ای تسهیم و توزیع شود» خود دارای ابهام است و ازقضا همین «تقسیم به‌گونه‌ای» محل بحث در معنای عدالت است و اگر به‌درستی انجام می‌گرفت، نیازی به آیین‌نامه و مقررات جدیدی نبود. این‌که در یک چهارچوب مرتبط با عدالت، صرفاً از فعل تأکیدی «باید شود» استفاده شود، نتیجه و ثمری نخواهد داشت. ضمن این‌که عمده تکالیف قانونی گذاشته‌شده به دستگاه‌های اجرایی در این آئین‌نامه نیز رنگ عینی و واقعی به خود نگرفت.
 
چ) سرفصل‌هایی برای توسعه ایده پیوست عدالت در دولت چهاردهم
پیوست عدالت، یک امر تزیینی یا فرعی نیست بلکه منطق موجه بودن یک مداخله عمومی از منظر عدالت اجتماعی است. این بدان معناست که پیوست عدالت را باید بیشتر پیشینی و در مقام طراحی مداخلات دید و الا تبدیل به یک تظاهر و نمایش با برچسب عدالت می‌شود. پس عدالت در باطن آن مداخله باید مورد ارزشیابی قرار گیرد.

البته منطقی نیست که همه سیاست‌ها و برنامه‌های عمومی، از منظر پیوست عدالت، به‌صورت رسمی مورد ارزشیابی قرار گیرند زیرا منابع مالی، زمانی، انسانی (ارزشیاب ماهر) و دانشی لازم برای این کار وجود ندارد و ضرورت هم ندارد. اما قطعاً لازم است نسبت به سیاست‌ها و برنامه‌های اصلی و اولویت‌های جدی نظام برنامه‌ریزی و اجرایی کشور، پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی به‌صورت جدی عملیاتی شود. بدین منظور باید ابعاد پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی را شناخت، روش‌شناسی و ابزارهای عملیاتی آن را تولید کرد و در نهایت، در مصادر تصمیم‌سازی‌های اساسی کشور، نهادینه کرد. این نهادینه‌سازی نیز صرفاً با سخنرانی و گفتاردرمانی محقق نمی‌شود بلکه باید تبدیل به ساختارها و رویه‌های اداری، اجرایی و برنامه‌ریزی شود. برخورد بخشنامه‌ای صرف، پیوست را به یک امر بی‌محتوا تبدیل می‌کند. لذا حسب این ارزیابی از عملکرد دولت سیزدهم، به نظر می‌رسد سرفصل‌های اصلی زیر قابل پیشنهاد به دولت چهاردهم باشد:

ساخت زنجیره مبنای علمی مقوله عدالت اجتماعی در کشور مبتنی بر نقشه راه ترسیمی رهبر فرزانه انقلاب اسلامی در نشست سال ۹۰ با عدالت‌پژوهان (با محورهایی همچون نظریه اسلامی عدالت اجتماعی، راه‌اندازی رشته دانشگاهی عدالت‌پژوهی، شاخص‌سازی و پیمایش عینی عدالت در کشور). لازم به ذکر است پیوست‌نگاری، حتی در حوزه عدالت، امری مسبوق به سابقه در مطالعات جهانی است. برخی تصور می‌کنند که این امر، مخلوق نظام فکری داخل کشور است؛ درحالی‌که در مطالعات جهانی، حجم گسترده‌ای از اقدامات مؤسسات دولتی یا غیردولتی به ارزشیابی و خصوصاً اثرسنجی عدالت معطوف شده است. به‌طور مثال اثرسنجی نابرابری، اثرسنجی تبعیض نژادی، اثرسنجی برابری در حوزه سلامت و آموزش، ارزشیابی عدالت با منطق برابری در حوزه رفاه ازجمله این مطالعات هستند.

نهادینه شدن ایده پیوست عدالت درون دستگاه اداری و اجرایی کشور از طریق ارتقای سواد عدالت در میان کارکنان و کارگزاران دولتی، تولید زبان و ادبیات مشترک علمی با بدنه اجرایی کشور در حوزه عدالت و پذیرش فرهنگی و هنجاری مسئله درون نظام کارشناسی کشور

پیوست عدالت همان‌گونه که نظریه‌بنیان است باید همراه با تصویری دقیق از وضعیت عینی و فعلی عدالت باشد. عدم شناخت درست وضعیت عدالت اجتماعی در کشور هر نوع سیاست‌گذاری را با نوعی کوری و بی‌هدفی مواجه خواهد کرد و در عمل اثربخشی متناسب را نخواهد داشت. «شاخص ترکیبی عدالت اجتماعی» اجتماعی فناوری است که تصویر و توصیفی جامع به تحلیل‌گران و سیاست‌گذاران از سطح تحقق عدالت اجتماعی در کشور و نقاط گلوگاهی ارائه می‌کند. ازاین‌رو بین شاخص‌گذاری و پیوست‌نگاری نسبتی وثیق وجود دارد و این دو مکمل یکدیگر و عموم و خصوص من وجه هستند.

ورود پیوست‌نگاری عدالت درون فرآیندهای تصمیم‌سازی و ارزیابی سیاست‌ها و قوانین کشور با نگاه پیشینی (در حین فرآیند تنظیم لوایح و طرح‌ها و نه بعد از اتمام نگارش قانون) تا پیوست عدالت از یک‌رویه اداری توجیه‌کننده تصمیمات بدنه کارشناسی به جزء ساختاری در فرآیند تحلیل و انتخاب سیاست‌ها مبدل شود. «ظرفیت‌سازی دستگاهی پیوست‌نگاری»، بدیل گزارشات و پروژه‌های رسمی پیوست عدالت است. در واقع باید نظام اداری، سیاستی و سیاسی یاد بگیرند که همواره از منظر عدالت اجتماعی به تصمیمات و اقدامات بنگرند و آن را به‌صورت ضمنی لحاظ کنند. به‌عبارت‌دیگر، ارزشیابی از منظر عدالت، باید تبدیل به روح تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری شود. این امر البته لزوماً با سخنرانی میسر نیست بلکه باید روال‌ها و قواعد تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری را به نحوی سامان داد که حتی اگر تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز، راغب و آگاه به عدالت هم نباشند، در عمل به آن تن دهد.

برگزاری رویدادهای برجسته در سطح ملی برای توسعه علمی و کاربردی دغدغه پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی با هدف نزدیک‌تر شدن جامعه دانشگاهی و حوزوی به میدان حل مسائل نظام اسلامی

ورود تأسیسی، فعالانه و با اولویت برخی دستگاه‌های مهم اجرایی و تقنینی کشور که نقشی بی‌بدیل در فرآیند تخصیص منابع ملی دارند به حوزه پیوست‌نگاری عدالت اجتماعی (مانند سازمان برنامه‌وبودجه، دفتر هیئت دولت، دفتر وزارتخانه‌های اجتماعی مانند وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی). ورود این نهادهای مرتبط خصلت اهرمی برای توسعه ادبیات پیوست‌نگاری عدالت در کشور خواهد داشت.