امروز دوشنبه، ۲۸ آبان ۱۴۰۳
مجلس چگونه می‌توان نظارتی کارآمد بر اجرای قانون داشته باشد؟
سه گام اساسی مجلس برای تقویت نقش نظارتی
رهبر معظم انقلاب اسلامی در ارتباط تصویری با نمایندگان یازدهمین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی، این مجلس را «نقطه‌ی امید مردم» دانسته و مجلس را «ریل‌گذارِ اجرا» و دارای قدرتِ اثرگذاری بر مسائل و پیشرفت کشور معرفی کردند. همچنین توصیه‌های مهمی به نمایندگان مجلس داشتند.
پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR به همین مناسبت در یادداشتی به قلم آقای دکتر سیدمحمد مهدی غمامی عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق علیه‌السلام نقش نظارتیِ مجلس را مورد تحلیل قرار داده و راهکارهای کارآمدسازی بُعد نظارتی مجلس را بررسی کرده است:
ضرورتِ وجود برنامه برای تغییر
مجلس یازدهم در فضایی که مشکلاتِ اقتصادی در کشور وجود دارد کار خود را با ایجاد امید شروع کرده است. مجلسی که می‌خواهد با مدیریت جهادی، مردمی‌سازی اقتصاد و مبارزه با تبعیض و فساد اقدامات رضایت‌بخشی برای مردم ترتیب دهد و ظاهرا در این رویکرد راسخ است. با وجود این واقعیت، سوال مهمی ناظر به چگونگی ایجاد امید مطرح است. مجلس یازدهم، با وجود ۲۹۰ نماینده که هر یک صاحب ایده و پیگیر وعده‌هایی هستند از کدام راه حل خلاقانه می‌تواند استفاده کند تا در یک برنامه میان مدت، نشان دهد توانایی تغییر دارد؟ در واقع علاوه بر «تصمیم به تغییر»، نیاز به «برنامه برای تغییر» هم وجود دارد. برنامه‌ای عملیاتی که مشخص کند کنش‌های مجلس شورای اسلامی، در کنار تمام بازیگران عرصه‌ی حکمرانی در کشور چگونه می‌تواند بیشترین اثر رضایت‌بخش و کمترین تبعات ناخواسته را به‌دنبال داشته باشد. بر این اساس مراجعه به پیام رهبر انقلاب اسلامی به مجلس یازدهم می‌تواند همانند همیشه راهنمای بی‌بدیلی از دستورالعمل‌های حکومتی برای نیل به هدف باشد.
رهبر انقلاب در مقدمه‌ی پیام خود به مجلس یازدهم بیان می‌دارند: «اگر قانون را راه و مسیر کشور به سمت قلّه‌ها و مقصدهایی بدانیم که در قانون اساسی معیّن شده است، مجلس، متعهّد این ریل‌گذاری و رهگشاییِ حیاتی است. همه‌ی دستگاه‌های حکومتی و مردمی و همه‌ی آحاد، وظیفه دارند از این مسیر حرکت کنند. ضمانت اجرای این وظیفه نیز -علاوه بر قوّه‌ی قضائیّه که مسئولیّتش تضمین اجرای قانون است- در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حق ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است. پس اگر قانون، درست و بسنده و قابل اجرا باشد و از ضمانت‌های اجرای آن بدرستی استفاده شود، کشور به هدفهای والای خود دست می‌یابد. این است شأن والای مجلس و این است تکلیف حیاتی و مهمّ آن.» با ملاحظه‌ی این مقدمه، در صورتی که به نظام قانونگذاری کشور اشرافی وجود داشته باشد بی‌تردید اذعان خواهیم کرد که نکات این مقدمه آنقدر قابل تامل است که تدقیق در مفاد آن می‌تواند به عبارت پایانی همین مقدمه منجر گردد یعنی «تکلیف حیاتی و مهم» مجلس یازدهم. بر این اساس به اهم این نکات در قالب یک راهبرد میان مدت – حداکثر یکساله - اشاره خواهیم کرد، راهبردی متمرکز بر «صبغه نظارت‌محوری مجلس» برای انجام تکلیف حیاتی‌اش.
۱) قانون به مثابه ریل‌گذاری
قانون صرفا وضع قاعده نیست بلکه علاوه بر تصویب یک سند از احکام لازم‌الاجرا، قانون باید وجه ریل‌گذاری داشته باشد. عبارت «ریل‌گذاری در قانونگذاری» که از اصطلاحات مورد توجه رهبر انقلاب در غالب سخنرانی‌های ایشان با نمایندگان مجلس است مفید معنای نظارت برای تحقق قاعده است. چراکه ریل‌گذاری در یک عبارت کوتاه به این معناست که قانون باید مشتمل بر ضوابطی باشد که احکامش تضمین شده در اجرا و در راستای مقاصدش باشد. در نتیجه قانونی که اجرایش را به آیین‌نامه تعلیق کند یا ضمانت اجرای لازم را نداشته باشد یا فاقد ساختار ارزیابی باشد، قانونی رها و بدون توانِ ریل‌گذاری است: «قانونی که برای مجری راه غیرقابل انحراف در نظر نگرفته است.»
بر این اساس مجلس یازدهم، باید با لحاظ تورمِ قوانین موجود که در موارد متعددی با مقاصد و اهداف آن نیز هم رأی هست، بدنبال اصلاح این قوانین از حیث «ریل‌گذاری» برای راهگشایی باشد. این اقدام از طریق ارزیابی قوانین و در نظر داشتن اولویت‌های کشور محقق می‌گردد. به این ترتیب پس از ارزیابی، کاستی‌های قانون برطرف می‌گردد و در این صورت، قانونگذار همان زمان که قانون وضع می‌کند ریل اجرا و ضابطه‌ی نظارت را هم مشخص می‌کند به‌ویژه آنکه بسیاری از قوانین در مدتی که تجربه شده‌اند زوایای بیشتری از چالش‌ها و کاستی های خود را به نمایش گذارده‌اند و حالا لازم است «درست» شوند.
۲) نظارت بر اجرای قانون
علاوه بر اینکه قانون باید در مفاد خودش امکان نظارت را فراهم کند، قانونگذار باید از مجریان نیز رعایت آن را بخواهد. مطالبه‌ی این رعایت «در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حقّ ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است.» حال این مطالبه‌ی کلی چگونه باید عملیاتی شود؟ در این زمینه سه گام و یک ملاحظه قابل طرح است:
۲-۱) ضابطه‌گذاری رد و قبول مدیران ارشد قوه مجریه (گام پیشگیری)
این راهبرد پیش از رای اعتماد دادن به وزرا کابینه (اصول ۸۷ و ۸۹ و ۱۳۶) است و به منظور رد مدیرانِ ناتوان و قبول مدیران ارشد دستگاه اجرایی در قلمرویی به وسعتِ مفهوم مدیریت کلان و میانی کشور، بر اساس یک طراحی از «نظام شایسته‌سالاری» است. مجلس لازم است برای برنامه‌های اجرایی کشور، مدیران توانمند و متعهد به خدمت بگیرد که از یک سو علم و توان کار داشته باشند و از سوی دیگر در مقابل مفاسد اقتصادی، سیاسی و اداری مصون باشند. در غیر اینصورت همه برنامه‌هایی که مجلس برای آن قانون وضع می‌کند در مرحله‌ی اجرا گیر کرده و به نتیجه نمی‌رسد. بنابراین تصویبِ «قانون شایسته‌سالاری و تضمین آن در مدیریت عمومی کشور» از اولویت‌های مجلس یازدهم است. قانونی که البته باید با همان ساختار یاد شده به تصویب برسد.
۲-۲) طراحیِ طرحی کارآمد با استفاده از ابزارهای نظارتی متعدد (گام بازخواست)
بدون تردید مجلس ابزارهای متعددی در اعمال نظارت بر قوه مجریه دارد ولی آیا مجلس یازدهم با توجه به جمیع مسائلی که کشور با آن روبرو است و ملاحظاتی که در گرداگرد هر مسئله وجود دارد می‌داند از کدام ابزارها کی و چگونه استفاده کند تا یک نظارتِ کارآمد و البته کم هزینه برای کشور سامان یابد؟ به هر حال ممکن است یک سوال در غیرجای خودش، همکاری را به اضطراب تبدیل کند و یا یک تحقیق و تفحص طراحی شده در جای خودش، علت عدم شفافیت و پرده‌پوشی‌های منجر به مفاسد متعدد اقتصادی را مشخص سازد. در این طرحِ مطلوب از یک طرف باید به اولویت‌های کشور برای به کار بردن ابزارهای نظارتی در بازه زمانی یکسال پیش‌رو، وزن داد و از طرف دیگر به کیفیت استفاده از هر ابزار و تقدم و تأخرش نسبت به سایر ابزارها.
۲-۳) همراهی نظارتی با قوه قضائیه (گام همکاری)
وفق بند (۳) اصل (۱۵۶) قانون اساسی، «نظارت بر حُسن اجرای قوانین» بر عهده‌ی قوه قضائیه است. البته این وظیفه همان‌طور که در مقدمه‌ی پیام رهبر انقلاب به آن اشاره شد بر عهده‌ی خود مجلس شورای اسلامی است ولی برای تضمین اصل «حاکمیت قانون»، دستگاه عدالت وفق قانون اساسی موظف شده است تا از کیان قانونمندی و قانونمداری با استفاده از ابزارهای قضائی صیانت کند. با وجود گذشت ۴۰ سال از حاکمیت قانون اساسیِ جمهوری اسلامی ایران، همچنان الگویی برای این همکاری وجود ندارد چه اینکه گزارش‌های تحقیق و تفحص و کمیسیون اصل (۹۰) قانون اساسی در قوه قضائیه کمتر مورد توجه جدی قرار می‌گیرد و سازوکار قانونی مربوط هم – تبصره ماده (۵) قانونِ نحوه‌ی اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- تکلیفی منتج به نتیجه را متوجه‌ی قوه قضائیه نمی‌کند و یا اینکه هنوز هم به‌صورت دقیق مشخص نیست منظور از «حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» در اصل (۱۷۴) قانون اساسی چیست؟ و چگونه باید در آشفته بازار مسائل کشور محقق شود؟. و این در هر حالی است که اولا هر دو قوه برای تحقق حاکمیت قانون موظف و در شرایط فعلی هر دو دارای رویکردی همگرا و ضد فساد و تبعیض هستند.
ملاحظه پایانی: تقوا در نظارت
رهبر معظم انقلاب در سطور پایانی پیام خود به مجلس یازدهم که با راهبرد نظارت شروع شد به یک ملاحظه‌ی ویژه برای اثربخشی نظارت تاکید می‌کنند: «در اقدام به وظیفه‌ی نظارتی، تأکید اینجانب بر رعایت تقوا و انصاف و اجتناب از حبّ و بغض‌های شخصی و جناحی است. نه حقّی از مدیر و مجری خدوم و زحمت‌کش ضایع شود و نه اغماض و اهمالِ بی‌مورد صورت گیرد.»
فقدان نظارت موجبِ عدم دستیابی به مصالح و خیر عمومی است و استفاده از آن اگر همراه با بی‌تقوا و بی‌انصافی شود علاوه بر تضییع حق، به بی‌اثرکردن نظارت می‌انجامد.
پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR به همین مناسبت در یادداشتی به قلم آقای دکتر سیدمحمد مهدی غمامی عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق علیه‌السلام نقش نظارتیِ مجلس را مورد تحلیل قرار داده و راهکارهای کارآمدسازی بُعد نظارتی مجلس را بررسی کرده است:
ضرورتِ وجود برنامه برای تغییرمجلس یازدهم در فضایی که مشکلاتِ اقتصادی در کشور وجود دارد کار خود را با ایجاد امید شروع کرده است. مجلسی که می‌خواهد با مدیریت جهادی، مردمی‌سازی اقتصاد و مبارزه با تبعیض و فساد اقدامات رضایت‌بخشی برای مردم ترتیب دهد و ظاهرا در این رویکرد راسخ است. با وجود این واقعیت، سوال مهمی ناظر به چگونگی ایجاد امید مطرح است. مجلس یازدهم، با وجود ۲۹۰ نماینده که هر یک صاحب ایده و پیگیر وعده‌هایی هستند از کدام راه حل خلاقانه می‌تواند استفاده کند تا در یک برنامه میان مدت، نشان دهد توانایی تغییر دارد؟ در واقع علاوه بر «تصمیم به تغییر»، نیاز به «برنامه برای تغییر» هم وجود دارد. برنامه‌ای عملیاتی که مشخص کند کنش‌های مجلس شورای اسلامی، در کنار تمام بازیگران عرصه‌ی حکمرانی در کشور چگونه می‌تواند بیشترین اثر رضایت‌بخش و کمترین تبعات ناخواسته را به‌دنبال داشته باشد. بر این اساس مراجعه به پیام رهبر انقلاب اسلامی به مجلس یازدهم می‌تواند همانند همیشه راهنمای بی‌بدیلی از دستورالعمل‌های حکومتی برای نیل به هدف باشد.
رهبر انقلاب در مقدمه‌ی پیام خود به مجلس یازدهم بیان می‌دارند: «اگر قانون را راه و مسیر کشور به سمت قلّه‌ها و مقصدهایی بدانیم که در قانون اساسی معیّن شده است، مجلس، متعهّد این ریل‌گذاری و رهگشاییِ حیاتی است. همه‌ی دستگاه‌های حکومتی و مردمی و همه‌ی آحاد، وظیفه دارند از این مسیر حرکت کنند. ضمانت اجرای این وظیفه نیز -علاوه بر قوّه‌ی قضائیّه که مسئولیّتش تضمین اجرای قانون است- در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حق ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است. پس اگر قانون، درست و بسنده و قابل اجرا باشد و از ضمانت‌های اجرای آن بدرستی استفاده شود، کشور به هدفهای والای خود دست می‌یابد. این است شأن والای مجلس و این است تکلیف حیاتی و مهمّ آن.» با ملاحظه‌ی این مقدمه، در صورتی که به نظام قانونگذاری کشور اشرافی وجود داشته باشد بی‌تردید اذعان خواهیم کرد که نکات این مقدمه آنقدر قابل تامل است که تدقیق در مفاد آن می‌تواند به عبارت پایانی همین مقدمه منجر گردد یعنی «تکلیف حیاتی و مهم» مجلس یازدهم. بر این اساس به اهم این نکات در قالب یک راهبرد میان مدت – حداکثر یکساله - اشاره خواهیم کرد، راهبردی متمرکز بر «صبغه نظارت‌محوری مجلس» برای انجام تکلیف حیاتی‌اش.
۱) قانون به مثابه ریلگذاریقانون صرفا وضع قاعده نیست بلکه علاوه بر تصویب یک سند از احکام لازم‌الاجرا، قانون باید وجه ریل‌گذاری داشته باشد. عبارت «ریل‌گذاری در قانونگذاری» که از اصطلاحات مورد توجه رهبر انقلاب در غالب سخنرانی‌های ایشان با نمایندگان مجلس است مفید معنای نظارت برای تحقق قاعده است. چراکه ریل‌گذاری در یک عبارت کوتاه به این معناست که قانون باید مشتمل بر ضوابطی باشد که احکامش تضمین شده در اجرا و در راستای مقاصدش باشد. در نتیجه قانونی که اجرایش را به آیین‌نامه تعلیق کند یا ضمانت اجرای لازم را نداشته باشد یا فاقد ساختار ارزیابی باشد، قانونی رها و بدون توانِ ریل‌گذاری است: «قانونی که برای مجری راه غیرقابل انحراف در نظر نگرفته است.»
بر این اساس مجلس یازدهم، باید با لحاظ تورمِ قوانین موجود که در موارد متعددی با مقاصد و اهداف آن نیز هم رأی هست، بدنبال اصلاح این قوانین از حیث «ریل‌گذاری» برای راهگشایی باشد. این اقدام از طریق ارزیابی قوانین و در نظر داشتن اولویت‌های کشور محقق می‌گردد. به این ترتیب پس از ارزیابی، کاستی‌های قانون برطرف می‌گردد و در این صورت، قانونگذار همان زمان که قانون وضع می‌کند ریل اجرا و ضابطه‌ی نظارت را هم مشخص می‌کند به‌ویژه آنکه بسیاری از قوانین در مدتی که تجربه شده‌اند زوایای بیشتری از چالش‌ها و کاستی های خود را به نمایش گذارده‌اند و حالا لازم است «درست» شوند.
۲) نظارت بر اجرای قانونعلاوه بر اینکه قانون باید در مفاد خودش امکان نظارت را فراهم کند، قانونگذار باید از مجریان نیز رعایت آن را بخواهد. مطالبه‌ی این رعایت «در خود مجلس پیش‌بینی شده است که حقّ تحقیق و تفحّص، حقّ ردّ و قبول مدیران ارشد قوّه‌ی مجریّه، حقّ تذکّر و سؤال و استیضاح، از آن جمله است.» حال این مطالبه‌ی کلی چگونه باید عملیاتی شود؟ در این زمینه سه گام و یک ملاحظه قابل طرح است:
۲-۱) ضابطه‌گذاری رد و قبول مدیران ارشد قوه مجریه (گام پیشگیری)
این راهبرد پیش از رای اعتماد دادن به وزرا کابینه (اصول ۸۷ و ۸۹ و ۱۳۶) است و به منظور رد مدیرانِ ناتوان و قبول مدیران ارشد دستگاه اجرایی در قلمرویی به وسعتِ مفهوم مدیریت کلان و میانی کشور، بر اساس یک طراحی از «نظام شایسته‌سالاری» است. مجلس لازم است برای برنامه‌های اجرایی کشور، مدیران توانمند و متعهد به خدمت بگیرد که از یک سو علم و توان کار داشته باشند و از سوی دیگر در مقابل مفاسد اقتصادی، سیاسی و اداری مصون باشند. در غیر اینصورت همه برنامه‌هایی که مجلس برای آن قانون وضع می‌کند در مرحله‌ی اجرا گیر کرده و به نتیجه نمی‌رسد. بنابراین تصویبِ «قانون شایسته‌سالاری و تضمین آن در مدیریت عمومی کشور» از اولویت‌های مجلس یازدهم است. قانونی که البته باید با همان ساختار یاد شده به تصویب برسد.
۲-۲) طراحیِ طرحی کارآمد با استفاده از ابزارهای نظارتی متعدد (گام بازخواست)
بدون تردید مجلس ابزارهای متعددی در اعمال نظارت بر قوه مجریه دارد ولی آیا مجلس یازدهم با توجه به جمیع مسائلی که کشور با آن روبرو است و ملاحظاتی که در گرداگرد هر مسئله وجود دارد می‌داند از کدام ابزارها کی و چگونه استفاده کند تا یک نظارتِ کارآمد و البته کم هزینه برای کشور سامان یابد؟ به هر حال ممکن است یک سوال در غیرجای خودش، همکاری را به اضطراب تبدیل کند و یا یک تحقیق و تفحص طراحی شده در جای خودش، علت عدم شفافیت و پرده‌پوشی‌های منجر به مفاسد متعدد اقتصادی را مشخص سازد. در این طرحِ مطلوب از یک طرف باید به اولویت‌های کشور برای به کار بردن ابزارهای نظارتی در بازه زمانی یکسال پیش‌رو، وزن داد و از طرف دیگر به کیفیت استفاده از هر ابزار و تقدم و تأخرش نسبت به سایر ابزارها.
۲-۳) همراهی نظارتی با قوه قضائیه (گام همکاری)
وفق بند (۳) اصل (۱۵۶) قانون اساسی، «نظارت بر حُسن اجرای قوانین» بر عهده‌ی قوه قضائیه است. البته این وظیفه همان‌طور که در مقدمه‌ی پیام رهبر انقلاب به آن اشاره شد بر عهده‌ی خود مجلس شورای اسلامی است ولی برای تضمین اصل «حاکمیت قانون»، دستگاه عدالت وفق قانون اساسی موظف شده است تا از کیان قانونمندی و قانونمداری با استفاده از ابزارهای قضائی صیانت کند. با وجود گذشت ۴۰ سال از حاکمیت قانون اساسیِ جمهوری اسلامی ایران، همچنان الگویی برای این همکاری وجود ندارد چه اینکه گزارش‌های تحقیق و تفحص و کمیسیون اصل (۹۰) قانون اساسی در قوه قضائیه کمتر مورد توجه جدی قرار می‌گیرد و سازوکار قانونی مربوط هم – تبصره ماده (۵) قانونِ نحوه‌ی اجرای اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- تکلیفی منتج به نتیجه را متوجه‌ی قوه قضائیه نمی‌کند و یا اینکه هنوز هم به‌صورت دقیق مشخص نیست منظور از «حُسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری» در اصل (۱۷۴) قانون اساسی چیست؟ و چگونه باید در آشفته بازار مسائل کشور محقق شود؟. و این در هر حالی است که اولا هر دو قوه برای تحقق حاکمیت قانون موظف و در شرایط فعلی هر دو دارای رویکردی همگرا و ضد فساد و تبعیض هستند.
ملاحظه پایانی: تقوا در نظارت
رهبر معظم انقلاب در سطور پایانی پیام خود به مجلس یازدهم که با راهبرد نظارت شروع شد به یک ملاحظه‌ی ویژه برای اثربخشی نظارت تاکید می‌کنند: «در اقدام به وظیفه‌ی نظارتی، تأکید اینجانب بر رعایت تقوا و انصاف و اجتناب از حبّ و بغض‌های شخصی و جناحی است. نه حقّی از مدیر و مجری خدوم و زحمت‌کش ضایع شود و نه اغماض و اهمالِ بی‌مورد صورت گیرد.»
فقدان نظارت موجبِ عدم دستیابی به مصالح و خیر عمومی است و استفاده از آن اگر همراه با بی‌تقوا و بی‌انصافی شود علاوه بر تضییع حق، به بی‌اثرکردن نظارت می‌انجامد.
در اين رابطه بخوانید :
لطفاً نظر خود را بنویسید:
ضمن تشکر ، نظر شما با موفقیت ثبت شد.
