ظرفیت دارایی‌های دولت برای رشد اقتصادی

حضرت آیت‌الله خامنه‌ای در دیدار مردم قم در تاریخ ۱۹ دی ۱۴۰۳ فرمودند: «امروز در همین مسئله‌ی اقتصادی هم ــ که حالا ما مشکلات اقتصادی داریم ــ آن کسانی که واردند، مطّلعند، کارشناسند، اینها افق را امیدوار می‌بینند. وقتی مثلاً فرض کنید در سیاستها گفته میشود، [رسیدن به] رشد هشت‌درصدی اقتصاد کشور، یک عدّه‌ای حرفهایی میزنند که معنایش این است که این ممکن نیست. در نمایشگاه فعّالان اقتصادی که رئیس‌جمهور رفت آنجا، فعّالان اقتصادی گفتند و ثابت کردند و رئیس‌جمهور حرف آنها را تکرار کرد، گفتند ما رشد هشت‌درصدی را میتوانیم تأمین کنیم، بدون احتیاج به خارج.»
به همین مناسبت رسانه‌ی KHAMENEI.IR ذیل پرونده‌ی «بررسی راه‌های دستیابی به رشد هشت درصد اقتصادی» در یادداشتی به قلم دکتر سید محمدحسین فاطمی کارشناس اقتصاد بخش عمومی و پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس به اهمیت مولدسازی دارایی‌های دولتی و نقش شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی در اقتصاد ایران پرداخته است.
 
دارایی‌های دولت، یکی از مهمترین ظرفیت‌ها در ایجاد رشد محسوب می‌شود. این دارایی‌ها در یک تقسیم‌بندی ساده عبارتند از سهام و سایر اموال و دارایی‌ها؛ وقتی این دارایی به شکل سهام باشد، با شرکت دولتی مواجه هستیم و هنگامی که به صورت سایر دارایی‌ها باشد، مهمترین شکل آن، املاک در اختیار دولت‌ها است. این دو نوع دارایی، هر یک به طریق متفاوتی می‌تواند زمینه‌ساز رشد باشد که در ادامه تلاش داریم آن را تبیین کنیم.

اگر بخواهیم از اموال در اختیار دولت آغاز کنیم، در ابتدا باید گفت که این اموال دامنه گسترده‌ای از دارایی‌ها از اراضی در اختیار دولت گرفته تا ساختمان‌ها و زیرساخت‌های متعلق به دولت (مانند نیروگاه‌ها) را شامل می‌شود. تخمین دقیقی از ارزش این اموال تاکنون محاسبه نشده است لیکن ناگفته پیداست که این رقم بسیار قابل توجه است. بر همین اساس، اگر بازدهی کسب شده از این اموال، حتی به میزان اندکی افزایش پیدا کند، درآمد حاصله عدد کاملاً قابل توجهی خواهد شد. استفاده بهینه از اموال و دارایی‌های دولت، با مفهومی تحت عنوان مولدسازی دارایی‌های دولت بیان می‌شود. مولدسازی دارایی‌ها به‌معنای انجمادزدایی از آنها و کسب بیشترین بازده از محل مدیریت آنهاست.

در ایران طی سال‌های دهه نود شمسی، تلاش‌های پراکنده‌ای در سطح برنامه‌های توسعه و قوانین بودجه در این زمینه صورت گرفت که در نتیجه آنها، کارهایی در مقیاس‌های کوچک به انجام رسید؛ اما نقطه عطف این مسئله، مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی در سال ۱۴۰۰ بود که ساختار و چهارچوب مشخصی را برای مولدسازی دارایی‌های دولت طرح‌ریزی نمود. هدف آن بود که با این مصوبه، کارهایی در مقیاس بزرگ و متفاوت از روند گذشته صورت پذیرد. با این وجود، عملکرد مولدسازی دارایی‌های دولت حتی با وجود مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، در عمل با توفیق چندانی همراه نبوده است؛ از یک سو، فرآیندهای فروش و مولدسازی اموال، قبل و بعد از مصوبه مذکور تغییر چندانی نداشته و از سوی دیگر، خروجی نیز قبل و بعد از ابلاغ مصوبه تغییر محسوسی نداشته است، به نحوی که عملکرد مولدسازی در سال ۱۴۰۲ حدود ۶.۲ هزار میلیارد تومان بوده که رقم قابل توجهی نیست و تفاوت معناداری با ارقام قبل از مصوبه ندارد.

اما پرسش اینجاست که چرا کارهای بزرگ در این زمینه تاکنون صورت نپذیرفته. در پاسخ به این پرسش می‌توان به دو نکته اشاره کرد؛ نکته اول و بسیار مهم، عدم توجه کافی به ظرفیت عظیم اراضی در اختیار دولت است. مقیاس کارهایی که با استفاده از ظرفیت اراضی می‌توان انجام داد بسیار متفاوت از سایر دارایی‌های دولت است اما به دلیل پراکندگی در اهداف مدیریت دارایی‌ها در کشور، تاکنون از این ظرفیت عظیم برای مولدسازی استفاده جدی نشده است. منظور از پراکندگی اهداف در مدیریت دارایی‌ها، عدم وجود رویکرد واحد در مدیریت دارایی‌های دولت است، به این صورت که به عنوان مثال، بخش قابل توجهی از اراضی که می‌تواند هدف مولدسازی قرار گیرد، در اختیار وزارت راه و شهرسازی است که هدف خود را عمدتاً در تأمین و تدارک مسکن متمرکز کرده است. این صرفاً یک مثال بوده در خصوص بقیه اراضی دولت که در اختیار سایر دستگاه‌هاست نیز اهداف متفاوت و پراکنده‌‌ای قابل بیان است. این مسئله مشکل دستگاه‌های مذکور نیست، بلکه دستگاه‌های مذکور بر اهداف اصلی و بخشی خود متمرکز هستند، مشکل آنجاست که فرماندهی واحدی فراتر از دستگاه‌ها بر اموال و دارایی‌های دولت اعمال نمی‌شود. نتیجه این امر آن است که در فقدان نگاه حرفه‌ای به مدیریت دارایی‌های دولت، موضوع مولدسازی در حوزه اراضی به حاشیه رفته و کشور از این ظرفیت عظیم خود تاکنون استفاده‌ای در مقیاس بزرگ نکرده است. ذکر این نکته هم مفید است که استفاده از اراضی برای مولدسازی، دارای یک ویژگی منحصربفرد است که سایر دارایی‌های دولت از آن برخوردار نیستند و آن اینکه عرضه اراضی جدید، تزریق نوعی دارایی جدید به کل اقتصاد است که فرصت رشد را رقم می‌زند؛ عرضه سایر دارایی‌های دولت لزوماً تزریق دارایی جدید به اقتصاد نیست و در حقیقت صرفاً انتقال مالکیت یک دارایی موجود در اقتصاد خواهد بود (مانند عرضه یک ساختمان متعلق به دولت و فروش آن به بخش خصوصی).

استفاده از ظرفیت اراضی برای انجام طرح‌های عمرانی دولت از طریق مشارکت عمومی- خصوصی نیز ظرفیت دیگری است که در این زمینه باید به آن اشاره کرد. در شرایطی که بودجه دولت با تنگنا برای اختصاص به طرح‌های عمرانی مواجه است و تخصیص‌های اندک گره‌ای از پیشرفت پروژه‌ها باز نمی‌کند، دولت می‌تواند با استفاده از ظرفیت این دارایی خود، با تعریف بسته‌های مشارکت عمومی-خصوصی و ارائه زمین به عنوان آورده طرف عمومی در مشارکت، نسبت به انجام طرح‌های عمرانی خود اقدام کند.

نکته دوم در پاسخ به پرسش اولیه (یعنی چرایی انجام نشدن کارهای بزرگ در مولدسازی)، آن است که دولت با مشکل جدی تقاضا و فرآیندهای فروش مواجه است و با سازوکارهای کنونی، فروش بسیار کند انجام می‌پذیرد. در این زمینه نیاز به سازوکارهایی برای تسهیل فروش و همچنین تهاتر و نیز ایجاد تقاضای موثر برای دارایی‌های مازاد دولت با رویکرد انجام طرح‌های عمرانی دولت در هریک از موارد فوق وجود دارد که موضوع این نوشته نیست لیکن راه حل‌های دقیقی برای هر یک از این موارد وجود دارد.

عنوان شد که شکل دیگر دارایی دولت، سهام است که در نهادی با عنوان «شرکت دولتی» بروز می‌یابد. شرکت دولتی، یکی از ابزارهای دولت‌ها در مواجهه با ناکارآمدی‌های بازار است. در همین رابطه، یکی از نقش‌های مهم شرکت‌های دولتی، پر کردن شکاف‌های سرمایه‌گذاری است؛ به این معنا که یکی از ماموریت‌های متداول برای بخشی از شرکت‌های دولتی، سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی است که سایر عوامل اقتصادی به هر دلیل تمایل یا توان ورود در آنها را ندارند. در همین رابطه، شرکت‌های دولتی را می‌توان به نوعی پیشران سرمایه‌گذاری در اقتصاد دانست.

یکی از حوزه‌های مهم ورود شرکت‌های دولتی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها است. به عنوان مثال، مطابق آمار بانک جهانی(۱)، در سال ۲۰۱۷ در کشورهای توسعه‌یافته و اقتصادهای نوظهور، ۸۳ درصد سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی توسط بخش عمومی انجام شده که از این میان، ۶۶ درصد مربوط به شرکت‌های دولتی (مجموعاً ۵۵ درصد) و ۳۴ درصد مربوط به دولت‌ها (مجموعاً ۲۸ درصد) بوده است.

در کشور ما، وجود شرکت‌های دولتی بزرگ با حجم دارایی‌های قابل توجه (حدود ۳۶۰ شرکت دولتی که بسیاری از آنها در حوزه‌های زیرساختی مانند انرژی، راه و مسکن و عمران شهری فعالیت می‌کنند)، نوعی ظرفیت برای دولت از زاویه امکان فراهم آوردن زیرساخت و پر کردن شکاف‌های سرمایه‌گذاری است. البته بدیهی است که استفاده از این ظرفیت، مشروط به عدم رقابت شرکت‌های دولتی با بخش‌های خصوصی و تعاونی است. 

در کنار وجود این ظرفیت اما نگاه به شرکت دولتی در کشور ما، نگاه پیشران سرمایه‌گذاری نبوده و دریافت سود سهام بیشتر از شرکت‌های دولتی بعضاً به عنوان یک رویکرد مطلوب ارزیابی می‌شود. این در حالی است که همانطور که عنوان شد، هدف از فعالیت شرکت‌های دولتی لزوماً سودآوری نبوده و این هدف تنها برای بخشی از شرکت‌های دولتی به عنوان اولویت اول قابل بیان است. در بسیاری از موارد، اولویت‌های فعالیت شرکت‌های دولتی مواردی از جنس اهداف پیش‌گفته (پر کردن شکاف سرمایه‌گذاری و...) بوده که لزوماً با معیار سودآوری قابل توجیه نیست یا اینکه سودآوری را به اولویت‌های فرعی تبدیل می‌کند. در این میان اما استفاده از ظرفیت شرکت‌های دولتی در ایران هم در بُعد سودآوری و هم در بُعد اهدافی مانند سرمایه‌گذاری با اختلال جدی همراه است. به نحوی که روند گردش مالی و هزینه‌های سرمایه‌ای حقیقی شرکت‌های دولتی، نشان از روند کلی کاهشی دارد(۲).

بدیهی است که بخش مهمی از کاهش هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی متوجه ناکارایی درونی این شرکت‌ها بوده که البته سهم این بخش از عوامل، با توجه به عدم تفکیک بار مالی وظایف حاکمیتی از وظایف تجاری در صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی، قابل محاسبه نیست. اما بخش بسیار مهم دیگری از تضعیف توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی، به عوامل بیرونی و به وی‌ژه سیاستگذاری‌های انجام شده طی سال‌های اخیر مرتبط است. برخی از عناوین این موارد عبارتند از تخلیه قابل توجه سود از شرکت‌های دولتی (خروج همیشگی ۷۵ درصد سود آن هم به صورت علی‌الحساب و پیش از تحقق سود)؛ برداشت درصدی از هزینه‌های شرکت‌های دولتی در قوانین بودجه جهت مصرف در هزینه‌های جاری بودجه عمومی؛ وجود تعرفه‌های تکلیفی پایین‌تر از قیمت تمام شده محصول، بدون پیش‌بینی مبالغی برای جبران زیان شرکت‌های دولتی از این محل و همچنین الزام به ایفای برخی وظایف حاکمیتی (در معنای گسترده آن از تحمیل نیروی انسانی مازاد تا الزام به ایفای وظایف کاملاً غیرتجاری) توسط این شرکت‌ها (برخلاف ماهیت فعالیت شرکتی).

با توجه به آنچه عنوان شد، استفاده از ظرفیت بزرگ شرکت‌های دولتی، مستلزم شناخت دقیق از این ابزار و تعیین اهداف در استفاده از این ابزار است. بر این اساس در گام اول، دولت می‌بایست اهداف و انتظارات خود از هر شرکت دولتی را شفاف نموده و آن را مبنای سنجش عملکرد شرکت قرار دهد.

ظرفیت منحصربفرد دیگری که در همین زمینه در اقتصاد ایران وجود دارد، ظرفیت نهادهای عمومی غیر دولتی است؛ این ظرفیت عظیم نیز می‌تواند مانند شرکت‌های دولتی، در جهت پر کردن شکاف‌های سرمایه‌گذاری بکارگرفته شود. این نهادها به لحاظ بزرگتر بودن مقیاس فعالیت و دسترسی مناسب‌تر به منابع مالی و تضامین، قابلیت پذیرش ریسک بالای سرمایه‌گذاری و نیز سرمایه‌گذاری در حجم بالا را دارند. لذا ایفای نقش یک بازیگر توسعه‌ای در اقتصاد، می‌تواند به عنوان یکی از مؤثرترین وظایف این نهادها تلقی گردد. نکته مهم در این زمینه، هدایت سرمایه‌گذاری‌های این نهادها است. به عبارت دقیق‌تر، هدایت سرمایه‌گذاری‌های این نهادها به سمت خلاء‌های سرمایه‌گذاری (که همان حوزه‌های بزرگ مقیاس یا پرخطر یا سرمایه‌گذاری در حوزه‌های استراتژیک را شامل می‌شود) اقدامی ضروری در جهت جانمایی این نهادها در اقتصاد ملی است. نکته قابل توجه آنکه این مهم در فرمایشات مقام معظم رهبری در خصوص این نهادها کاملاً برجسته و دارای تصریح است(۳).