قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها؛ فرصت یا چالش

مقام معظم رهبری می‌فرمایند: «بحث می‌کنند که آمریکا برگردد به برجام یا برنگردد. ما هیچ اصراری نداریم، هیچ عجله‌ای نداریم که آمریکا به برجام برگردد؛ اصلاً مسئله‌‌ی ما این نیست که آمریکا به برجام برگردد یا برنگردد. آنچه مطالبه‌ی منطقی ما و مطالبه‌ی عقلانی ما است، رفع تحریم‌ها است؛ تحریم‌ها باید برداشته بشود. این حقّ غصب‌شده‌ی ملّت ایران است؛ چه آمریکا، چه اروپا -که آویزان به آمریکا و دنباله‌روِ آمریکا است- وظیفه دارند این حقّ ملّت ایران را اداء کنند. اگر تحریم‌ها برداشته شد، خب آن برگشت آمریکا به برجام معنایی خواهد داشت -البتّه مسئله‌ی خسارت‌ها هست که جزو مطالبات ما است و در مراحل بعدی دنبال خواهد شد- امّا اگر چنانچه تحریم‌ها برداشته نشد، برگشت آمریکا به برجام ممکن است حتّی به ضرر ما تمام بشود؛ به نفع ما که نیست، [بلکه] به ضرر ما هم ممکن است باشد. البتّه بنده به مسئولین، هم در قوّه‌ی مجریّه و هم در قوّه‌ی مقنّنه، گفته‌ام که در این زمینه‌ها با دقّت و رعایت کامل ضوابط پیش بروند و عمل کنند.» ۱۳۹۹/۱۰/۱۹
به همین مناسبت رسانۀ KHAMENEI.IR؛ در یادداشتی به قلم آقای مصطفی محمدی، کارشناس روابط بین‌الملل، به بررسی دو برداشت کاملاً متضاد از قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران و نیز ابهامات دربارۀ ماهیت و کارکرد آن پرداخته است.

قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران یکی از بحث برانگیزترین قوانین سیاست خارجی در دورۀ پس از پیروزی انقلاب اسلامی بوده است. دو برداشت کاملاً متضاد از این قانون وجود دارد و همین مسئله موجب ایجاد ابهام دربارۀ ماهیت و کارکرد آن شده است. دستیابی به یک قضاوت منطقی از قانون و فهم درست از هدف آن نیازمند بازخوانی دقیق متن قانون است.
 
بازخوانی قانون اقدام راهبردی؛ پیش‌شرط قضاوت
یکی از چالش‌های اصلی در چند سال گذشته، قضاوت سیاسی و غیر فنی از متن توافق‌ها و قوانینی بوده است که برای فهم روند پروندۀ هسته‌ای کلیدی به شمار می‌روند. مراجعه‌نکردن به متن و نخواندن دقیق متون، عمدتاً موجب ایجاد سوء تفاهم‌هایی له یا علیه یک توافق یا قانون نزد افکار عمومی و نخبگان شده است. ساده‌سازی یک متن فنی و بعضاً پیچیده در قالب یک یا دو گزارۀ کلی برای فهم آسان‌تر موضوع مفید است؛ ولی برداشت نادرست از متن منجر به اختلاف نظر سیاسی و چه‌بسا سوء ظن اجتماعی می‌شود. این مسئله را می‌توان در سال‌های اخیر در خصوص توافق‌هایی نظیر برجام، مشارکت راهبردی ۲۵ساله با چین و کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر و قوانینی نظیر قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها به‌وضوح مشاهده کرد.

بازخوانی متن برجام و قانون اقدام راهبردی و دقت در جزئیات آن، نشان می‌دهد اینکه برجام معادل رفع تحریم‌ها در نظر گرفته شود یا قانون اقدام راهبردی مانع توافق قلمداد شود، تا چه حد به‌دور از یک ارزیابی فنی و غیرسیاسی است. به‌طور خاص، در ارتباط با قانون اقدام راهبردی، برای فاصله‌گیری از قضاوت‌های آمیخته با منافع جناحی و بررسی کارشناسانه، حداقل باید یکبار متن کوتاه آن را مرور کرد. این قانون مشتمل بر نه ماده است. مادۀ یک تا پنج قانون به ابعاد فنی برنامۀ هسته‌ای ایران می‌پردازد و دولت را مکلف می‌سازد نسبت‌به بهره‌گیری بهتر از ظرفیت برنامۀ هسته‌ای و تقویت قدرت چانه‌زنی در مذاکرات اقدام نماید. مادۀ شش و هفت به ترتیبات بازگشت ایران به تعهدات برجامی در دو حالت رفع محدود و کامل تحریم‌ها می‌پردازد. در مادۀ شش، به‌طور مشخص به دولت اجازه داده می‌شود در صورت رفع تحریم‌های بانکی و نفتی، در زمینۀ نظارت‌های فراپادمانی با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی همکاری نماید و در صورت رفع همۀ تحریم‌ها در تعامل با مجلس شورای اسلامی نسبت‌به اجرای تعهدات وفق توافق عمل کند. مادۀ هشت و نه نیز با تعیین مسئول اجرای قانون، ضمانت اجرایی لازم را برای اطمینان از عمل به قانون پیش‌بینی کرده است.
 

 

 
هدف از تصویب قانون اقدام راهبردی: اهرم‌سازی علیه دشمن خارجی یا مانع‌تراشی برای دولت داخلی
برای فهم اینکه قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها با چه هدفی به تصویب رسید، باید به‌مرور به خاستگاه و بازۀ زمانی طرح و تصویب آن پرداخت. ایدۀ اصلی شکل‌گیری و تدوین متن قانون اقدام راهبردی زمانی کلید خورد که دولت ترامپ در تلاش برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه در سال ۲۰۲۰ (تابستان ۱۳۹۹) بود. در این بازۀ زمانی هنوز انتخابات آمریکا برگزار نشده بود و مذاکرات بازگشت به برجام آغاز نگشته بود ولی دشمن تصور خطرناکی پیدا کرده بود و فکر می‌کرد «فشار علیه ایران نه‌تنها جواب می‌دهد بلکه هیچ هزینه‌ای در پی ندارد». به همین دلیل، آمریکا در دورۀ ترامپ به سمت تحمیل فشار حداکثری حرکت کرد. قانون اقدام راهبردی از ابتدای طرح ایده و تدوین متن (تابستان ۱۳۹۹) و در زمان تصویب نیز (پس از ترور شهید فخری‌زاده در آذر ۱۳۹۹) به دنبال تحمیل شوک به محاسبات آمریکا و قطع زنجیرۀ تصاعد تنش علیه ایران بود.

در گزارش تاریخ‌نگاری تصویب «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از حقوق ملت ایران» که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است به جزئیات فرآیند قانون اقدام راهبری از «ایده تا ابلاغ» پرداخته شده است. بررسی این روند نشان می‌دهد قانون اقدام راهبردی نه حاصل واکنش شتاب‌زده به ترور شهید فخری‌زاده است و نه اقدامی سیاسی در جهت جلوگیری از موفقیت دولت دوازدهم برای احیای برجام پیش از انتخابات ۱۴۰۰ بود.[۱] درواقع، قانون اقدام راهبردی منطقی متفاوت از گام‌های پنج‌گانۀ کاهش تعهدات هسته‌ای در دولت دوازدهم نداشت بلکه در جهت تکمیل و تقویت آن با گام‌های جدی‌تر بود.

با وجود آنکه قانون اقدام راهبردی با هدف اصلاح محاسبات دشمن دربارۀ واکنش ایران در برابر فشارهای خارجی و اهرم‌سازی برای تقویت قدرت چانه‌زنی تیم مذاکره‌کنندۀ هسته‌ای بود، برخی همچنان اصرار دارند که انگیزۀ اصلی از تصویب قانون مانع‌تراشی برای جلوگیری از دستیابی به توافق توسط دولت دوازدهم بود. برای بررسی صحت این ادعا باید مسئله را از دو جنبۀ سیاسی و حقوقی مورد توجه قرار داد.

نخست، به‌لحاظ سیاسی، زمانی می‌توان از ممانعت قانون اقدام راهبردی سخن گفت که یا اثر منفی در پروسۀ مذاکره داشته باشد یا از تحقق نتایج مذاکره جلوگیری کرده باشد. این در حالی است که مادۀ یک تا سه قانون اقدام راهبردی با تسریع در پیشرفت برنامۀ هسته­ای اثر سیاسی مهمی بر جای گذاشت و آمریکا را وادار به پذیرش بازگشت به میز مذاکره و گفت‌وگو دربارۀ احیای برجام ساخت. برخلاف تصور غالب در ایران، بایدن پس از پیروزی در انتخابات ریاست جمهوری نه‌تنها بازگشت به برجام را در دستور کار فوری خود قرار نداد و عجله‌ای در این زمینه نداشت، بلکه به دنبال تحمیل توافقی قوی­تر و طولانی­تر از برجام به ایران بود. در این مدت، تصور کاخ سفید این بود که گذشت زمان چندان به ضرر آمریکا نیست و دولت بایدن فرصت کافی را برای حل اختلافات درون کابینه و کنگره دربارۀ انتخاب استراتژی در قبال ایران و نیز همراه‌ساختن متحدان دارد؛ ولی با تغییر در سرعت و سطح غنی‌سازی و تحول در ماهیت اقدامات ایران از فعالیت­های «بازگشت‌پذیر» به «بازگشت‌ناپذیر» برآورد آمریکا از آستانۀ گریز هسته­ای ایران تغییر یافت.

ارزیابی آمریکا در آغاز دورۀ بایدن و پیش از شروع اجرای قانون اقدام راهبردی این بود که ایران چند ماه تا ساخت مواد لازم برای بمب فاصله دارد؛ ولی در تابستان ۱۴۰۰ و در فاصلۀ اندکی پس از اجرای قانون آنتونی بلینکن، وزیر خارجۀ آمریکا با ابراز نگرانی از سرعت پیشرفت­های فنی ایران گفت: «اگر برنامۀ هسته­ای ایران محدود نشود، آستانۀ گریز ایران به چند هفته کاهش پیدا خواهد کرد».[۲] به همین دلیل، بلینکن در کنفرانس مطبوعاتی مشترک خود با وزیر خارجۀ فرانسه در تیر ماه ۱۴۰۰ به‌صراحت بیان کرد که برای جلوگیری از پیشرفت­های ایران باید «تلاش برای احیای برجام با اضطرار و فوریت بیشتری پیگیری شود»[۳].

آخرین گزارش سه‌ماهۀ وزیر امور خارجۀ دولت دوازدهم در تاریخ ۲۰ تیر ماه ۱۴۰۰ (پس از برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در ایران) نیز نشان می‌دهد با وجود برگزاری شش دور مذاکره در وین هنوز توافقی در کار نبود. در این گزارش تصریح می‌شود که «مذاکرات به اتمام نرسیده است و باید به این نکته توجه داشت که هیچ‌یک از توافقاتی که در این گزارش ذکر می‌شود نهایی نیست و در حقیقت تا زمانی که در مورد همه چیز توافق نشود، در مورد هیچ چیز توافق نشده است».[۴] به عبارت دیگر، تا پایان دورۀ کاری دولت دوازدهم توافقی در کار نبود که قانون اقدام راهبردی یا مجلس شورای اسلامی مانع از اجرای آن شده باشد.

دوم اینکه، به‌لحاظ فنی، مادۀ هفت قانون اقدام راهبردی مانعی حقوقی در برابر توافق محسوب نمی‌شود. در این ماده، دو کلیدواژۀ اصلی وجود دارد که برخی آن را به‌عنوان موانع حقوقی برای بازگشت به توافق تلقی کرده‌اند. کلیدواژۀ اول «رفع همۀ تحریم‌ها» است. با توجه به اینکه آمریکا در مذاکرات وین، که از فروردین ۱۴۰۰ آغاز شده بود، تحریم‌ها را در سه دستۀ «قابل رفع، قابل چانه‌زنی و غیر قابل رفع» دسته‌بندی کرده بود، این چالش از سوی تیم مذاکره‌کننده مطرح شده بود که رفع همۀ تحریم‌ها میسر نیست. با این وجود، قانون اقدام راهبردی برای چنین حالتی ظرفیت مهمی در مادۀ شش ایجاد کرده بود که دولت دوازدهم می‌توانست با استفاده از آن به جای بازگشت به برجام، مدلی از توافق محدود را پیگیری نماید که شامل رفع تحریم‌های مؤثر بانکی و نفتی در برابر اجرای بخشی از تعهدات هسته‌ای بود و امکان حصول سریع‌تر آن نیز وجود داشت.

این رویکرد دقیقاً مبتنی‌بر چارچوب سیاست و حرف قطعی مقام معظم رهبری بود که در دی ماه ۱۳۹۹ مطرح شد. ایشان در بیان این سیاست هدف اصلی مذاکره را «رفع همۀ تحریم‌ها» اعلام کرده بودند؛ ولی در همان سخنرانی فرمول «تعهد در مقابل تعهد» نیز مطرح شده بود که به معنای «اقدامات متناظر» بود. یعنی «هر کاری که ما بنا است بکنیم، باید طرف مقابل هم متناظر با آن کار را بکند.»[۵]

کلیدواژۀ دوم، عبارت «تعیین تکلیف» در مادۀ هفت بود. در این ماده تصریح شده است که تعیین تکلیف در مجلس به استناد بند (۷) مادۀ (۴۵) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس انجام خواهد شد. طبق این بند، کمیسیون‌های تخصصی می‌توانند «گزارشی موردی در خصوص امور اجرایی دستگاه‌ها و نحوۀ اجرای قوانین تهیه کرده، به‌همراه نکات مثبت و منفی و پیشنهاد نحوۀ اصلاح آن به صحن مجلس ارائه دهند.»[۶] بنابراین، عبارت تعیین تکلیف مانع از اجرای توافق نیست بلکه تأکید بر شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی در نتایج مذاکرات است.

اینکه مجلس با اجرای هر نوع توافقی همراه باشد یا با آن مخالفت کند نیازمند تصویب یک قانون دیگر در سیاق «قانون اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» است که تکلیف دولت را در اجرا یا عدم اجرای توافق مشخص می‌سازد. چنانچه مجلس شورای اسلامی در تعامل با دولت به این جمع‌بندی برسد که توافق به‌دست‌آمده می‌تواند اجرایی شود، آنگاه مشابه تبصرۀ ۲ مادۀ ۹ «قانون اقدام متناسب و متقابل در اجرای برجام» امکان «لغو یا تعلیق زمان‌دار و مشروط» قانون اقدام راهبردی وجود دارد.[۷]

جمع‌بندی
اختلاف نظر سیاسی دربارۀ قانون اقدام راهبردی مانع از فهم جوهرۀ اصلی این قانون شده است. مهم‌ترین جنبۀ قانون اقدام راهبردی برجسته‌سازی تفاوت بین برجام و رفع مؤثر تحریم‌ها بود. مسئلۀ اصلی برای ایران نه بازگشت آمریکا به برجام، بلکه تضمین انتفاع اقتصادی قابل سنجش از طریق یک توافق خوب است. به‌عبارت دیگر، این امکان وجود دارد که توافق بدی حاصل شود و حتی برخی تحریم‌ها به‌لحاظ حقوقی نیز لغو یا تعلیق شوند؛ ولی ایران به امتیاز معنادار اقتصادی دست نیافته باشد. بر همین اساس، در قانون اقدام راهبردی نامی از برجام برده نشده است، بلکه هدف‌گذاری آن رفع مؤثر تحریم در دو قالب محدود یا گسترده است.

این اولین نکته از مجموعۀ سیاست و حرف قطعی بود که آنگونه که باید در طراحی استراتژی دولت دوازدهم و سیزدهم در مسیر مذاکره مورد توجه قرار نگرفت. مقام معظم رهبری در تبیین این سیاست می‌فرمایند: «بحث می‌کنند که آمریکا برگردد به برجام یا برنگردد. ما هیچ اصراری نداریم، هیچ عجله‌ای نداریم که آمریکا به برجام برگردد؛ اصلاً مسئله‌‌ی ما این نیست که آمریکا به برجام برگردد یا برنگردد. آنچه مطالبه‌ی منطقی ما و مطالبه‌ی عقلانی ما است، رفع تحریم‌ها است؛ تحریم‌ها باید برداشته بشود. این حقّ غصب‌شده‌ی ملّت ایران است؛ چه آمریکا، چه اروپا -که آویزان به آمریکا و دنباله‌روِ آمریکا است- وظیفه دارند این حقّ ملّت ایران را اداء کنند. اگر تحریم‌ها برداشته شد، خب آن برگشت آمریکا به برجام معنایی خواهد داشت -البتّه مسئله‌ی خسارت‌ها هست که جزو مطالبات ما است و در مراحل بعدی دنبال خواهد شد- امّا اگر چنانچه تحریم‌ها برداشته نشد، برگشت آمریکا به برجام ممکن است حتّی به ضرر ما تمام بشود؛ به نفع ما که نیست، [بلکه] به ضرر ما هم ممکن است باشد. البتّه بنده به مسئولین، هم در قوّه‌ی مجریّه و هم در قوّه‌ی مقنّنه، گفته‌ام که در این زمینه‌ها با دقّت و رعایت کامل ضوابط پیش بروند و عمل کنند.»[۸]
 

---