ظرفیت «انفال» برای اصلاح ساختار بودجه

رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی تلویزیونی به مناسبت عید قربان (۱۳۹۹/۰۵/۱۰) اصلاح ساختار بودجه را از مسائل اساسی و دارای اولویت اقتصاد کشور دانستند و یادآور شدند که این مهم، از اصلاحات اساسی اقتصادی است که دو سال قبل به جلسه‌ی شورای اقتصادی سران سه قوّه ابلاغ شده بود. برای بررسی بیشتر این مسئله، پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR یادداشتی از آقای محمدکاظم انبارلویی، روزنامه‌نگار و تحلیلگر منتشر می‌کند.

بیش از یک دهه است که رهبر معظّم انقلاب مناسبت‌های سال را اختصاص به عناوین و مقولات اقتصادی می‌دهند. تورم، گرانی، حفظ ارزش پول ملی، اهتمام به تولید ملی، اتّکا به توان داخلی، مهار نقدینگی، بهبود فضای کسب‌وکار، اشتغال و بالاخره اصلاح ساختار بودجه مهم‌ترین و اساسی‌ترین دغدغه‌های ذهنی معظّم‌له است که به‌مناسبت‌های گوناگون در پیام‌ها و سخنرانی‌ها این دغدغه‌ها را به مسئولان اجرایی تقنینی و قضایی منتقل کرده‌اند. مسئولان هم به اندازه‌ی فهم و ادراک و اعتقاد و حساسیت خود به آن همت گماشته‌اند، امّا تا رسیدن به مقصد راه درازی در پیش داریم.

اگر بخواهیم همه‌ی این مشکلات را در دو کلمه خلاصه کنیم، می‌توانیم عنوان «اصلاحات اقتصادی» را به آن اختصاص دهیم. یک پرسش کلیدی وجود دارد که باید به آن پاسخ داده شود و آن اینکه چرا کشور با این همه ظرفیت‌های عظیم برای رونق و جهش تولید طی چهار دهه‌ی گذشته نتوانسته است به اهداف برنامه‌ای خود برسد. پاسخ آن است که حرکت اقتصاد کشور بر اساس نصوص حکمرانی که ملت ایران در قانون اساسی به آن رأی داده‌اند و میثاق ملی محسوب می‌شود، نیست. راهبردهای اقتصادی ما بر اساس قانون اساسی و تعیین دقیق سیاست‌های کلی که از سوی رهبر انقلاب در حوزه‌ی اقتصاد اعلام شده، نیست. شش برنامه‌ای که از سوی دولت به مجلس رفته و تصویب شده است و بودجه‌های سالانه که باید بر اساس آن برنامه نوشت، نیست. حتی بودجه‌های سالیانه به شهادت تفریغ بودجه که همه ساله از سوی دیوان محاسبات تسلیم مجلس می‌شود، دقیق اجرا نمی‌شود. لذا بدیهی است که ما به اهداف اقتصادی نمی‌رسیم.

فصل چهارم قانون اساسی تحت عنوان «اقتصاد و امور مالی» حاوی ۱۲ اصل کلیدی است که فوق‌العاده حکیمانه تنظیم شده است. فراموش نکنیم اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی به جز چند نفر که عاقبت به خیر نشدند، از علما و دانشمندان و نخبگان علمی تشکیل شده بود که برخی از آن‌ها از مراجع مسلّم بودند و اکنون در قید حیات هستند. در رأس این مجلس یک حکیم، فیلسوف، حقوقدان و دانشمندی چون شهید بهشتی قرار داشت. اوّلین اصل فصل چهارم قانون اساسی ۹ وظیفه‌ی کلیدی برای دولت جمهوری اسلامی تعریف می‌کند که مسئولیت خطیر اجرای آن را در اصل ۱۲۶ قانون اساسی به عهده‌‌ی رئیس جمهور منتخب مردم می‌گذارد.

رئیس جمهور طبق اصل ۱۲۶ مسئول مستقیم امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور است. دولت‌های پس از انقلاب بودجه‌هایی را به مجلس برده‌اند که بر اساس نصوص اصلی فصل چهارم قانون اساسی نیست. تعهدات دولت در قبال ملت یا بهتر بگوییم ادای حقوق اقتصادی ملت، اصل ۴۳ قانون اساسی و پاسخ به مطالبات معیشتی مردم متضمن یک بودجه‌ی کلان و قابل ملاحظه است.

مؤلفان قانون اساسی برای عملیاتی کردن تعهدات دولت به ملت در حوزه‌ی اقتصادی موضوع کلیدی و مهمی را آدرس داده‌اند. اوّلین منبع عواید حاصل از «انفال» در اصل ۴۵ قانون اساسی است. دومین منبع عظیم، سود و مالیات شرکت‌های دولتی است که بیش از نیمی از اقتصاد کشور را اداره می‌کنند. سومین منبع مالیات است که در اصل ۵۱ قانون اساسی به آن اشاره شده است. چهارمین منبع، منابعی است که در اصل ۴۹ به آن‌ها نیز اشاره شده است.

دولت جمهوری اسلامی در این چهار منبع یاد شده وفق ماده‌ی ۱۰و ۱۱ قانون اساسی دریافت‌هایی دارد که طبق اصل ۵۳ قانون اساسی باید در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز باشد و طبق این اصل باید همه‌ی پرداخت‌های دولت در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون از خزانه صورت گیرد. در هیچ‌ یک از بودجه‌هایی که طی چهل سال اخیر به مجلس رفته است، ردیف درآمدی به نام انفال وجود ندارد. انفال اکنون در جمهوری اسلامی نه در اختیار حکومت است و نه در اختیار دولت. عواید حاصل از انفال در دست شرکت‌های دولتی،‌ اشخاص حقیقی و حقوقی است. سازمان برنامه و بودجه که متکفل تدارک و تدوین بودجه است، در همه‌ی این سال‌ها بر همان روال سال‌های پیش از انقلاب سه ردیف درآمدی به‌عنوان منابع بودجه در نظر داشته است که مهم‌ترین آن نفت، مالیات و... بوده است. اصلاً در ذهن طراحان اولیه‌ی بودجه مقوله‌ای به نام انفال به‌عنوان اصلی‌ترین درآمد دولت جمهوری اسلامی و حکومت وجود ندارد. تمامی سود و مالیات شرکت‌های معظم  اقتصادی کشور به درآمد عمومی خزانه واریز نمی‌شود. مالیات به درستی اخذ نمی‌شود، و فرار مالیاتی توسط ثروتمندان و متمولین وجود دارد. ضعفا، کارگران، کارمندان و صاحبان حرفه‌های خرد در صف اوّل مالیات‌دهندگان قرار دارند.

روزهای نخست انقلاب در شورای انقلاب در مورد نفت تصویب شد که فروش نفت به هر صورت (صدورنفت به خارج، بیع متقابل،سوآپ، فروش در داخل و ...) به خزانه واریز شود. امّا دولت‌ها به این امر قانونی که به تبصره‌ی ۳۸ قانون دائمی بودجه معروف بود، عمل نکردند. فقط بخشی از صدور نفت به‌عنوان سرفصل درآمدی نفت جزو منابع درآمد عمومی دولت محسوب می‌شد. از سال ۸۴ به بعد هم با لغو تبصره‌ی ۳۸ قانون دائمی بودجه، شکل‌ دیگری از نقض اصل ۵۳، ۴۵ و ۴۴ قانون اساسی در حوزه‌ی نفت ادامه پیدا کرد.

حال به بحث اصلاح ساختار بودجه برمی‌گردیم که توسط رهبر انقلاب بارها به آن تفوّه شده است. در هیچ یک از راه‌حل‌ها و پیشنهادات اصلاح ساختار بودجه، اشاره‌ای به بازگشت تنظیم، تصویب و تدوین بودجه بر اساس نصوص حکمرانی که در قانون اساسی آمده، نشده است. مقوله‌ی انفال امری فراموش شده است. عملاً حکومت و دولت سهمی از ۶۵ معدن فعال در کشور ندارند. عملاً آب‌ها، دریاها، دریاچه‌ها، رودخانه‌ها، کوه‌ها، دره‌ها، جنگل‌ها، نیزارها، بیشه‌های طبیعی، ارث بدون وارث، اموال مجهول‌المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‌شود، با تعریف دقیق حقوقی و فقهی که از انفال می‌شود وجود خارجی ندارد.

غاصبان به رودخانه خواری، دریاخواری، ساحل خواری، جنگل خواری، مراتع خواری، زمین خواری مشغول هستند و هزاران پرونده در دادگاه در این مقولات مطرح شده است. امّا از جنبه‌ی مالیت دولت و حکومت «حظّی» از آن ندارد. کشور ما دومین کشور صاحب مخازن گاز است. میلیاردها مکعب گاز در داخل به فروش می‌رسد و میلیاردها دلار به خارج صادر می‌شود، امّا درآمد عمومی دولت یک سنت و یک ریال از این منبع درآمدی بهره‌مند نیست. در سال پنج تن طلا در کشور تولید می‌شود، امّا یک گرم از آن به‌عنوان درآمد انفالی در بودجه نیست. کشور ما یکی از چند کشور بزرگ جهان در صادرات سنگ و خاک است، امّا یک ریال درآمد عمومی از این منبع بهره‌مند نیست. شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز به‌عنوان بزرگ‌ترین شرکت دولتی نه مالیات می‌دهند و نه سود سالیانه‌ی خود را به خزانه واریز می‌کنند.

محاکم قضایی صدها میلیارد تومان از غاصبین و حرام خواران طی محاکمه به‌ویژه در تعزیرات می‌گیرند، امّا سرفصلی در بودجه وفق اصل ۴۵ قانون اساسی در منابع درآمدی دولت دیده نمی‌شود.

حاصل این بی‌انضباطی مالی، کسری ساختاری بودجه‌ی دولت می‌شود. حال به طرح دومین پرسش کلیدی می‌رسیم. از هر اقتصاددانی که سؤال شود ریشه‌ی تورم، گرانی، کاهش ارزش پول ملی و انفجار وحشتناک نقدینگی چیست؟ یک پاسخ می‌دهد و می‌گوید ریشه‌ی همه‌ی این مشکلات در کسری ساختاری بودجه‌ی دولت است.

سال ۸۴ هنگامی که دیوان محاسبات، تفریق بودجه‌ی سال ۸۳ را ارائه می‌داد با احصای درآمدهای نفتی و گازی و برخی منابعی که وفق اصل ۵۳ باید عواید حاصل از آن‌ها به خزانه واریز بشود که نمی‌شود صریحاً اعلام کردند که کسری بودجه‌ی دولت را قبول نداریم و واقعی نیست. رئیس دیوان محاسبات وقت طی مصاحبه‌ای صریحاً اعلام کرد متأسفانه ما نمی‌دانیم چقدر درآمد داریم. این نکته‌ خیلی مهم است که ما بدانیم درآمد عمومی چیست و چقدر است؟ از این مهمتر آن است که به این ادراک حتی علمی و عملی برسیم که با توجه به منابع احصاء شده در اصل ۴۵،‌ ۴۴، ۴۹ و ۵۱ قانون اساسی هیچ‌گاه کسری نداشتیم تا دولت‌ها با چاپ اسکناس بی‌پشتوانه، چاپ اوراق بهادار و استقراض از بانک مرکزی، تیر خلاص به ارزش پول ملی بزنند و یک تورم و گرانی افسارگسیخته را به مردم تحمیل کنند.

اگر بخواهیم از داده‌های این مقاله جمع‌بندی داشته باشیم در سه کلمه می‌توانیم برای اصلاحات اقتصادی راهکار بدهیم:
 

الف) اصلاح ساختار بودجه باید بر اساس اسناد حکمرانی باشد. بودجه نباید صرفا یک سند حسابداری صرف باشد، بلکه بند به بند و تبصره به تبصره‌ی آن باید منطبق با اسناد حکمرانی در قانون اساسی قانون برنامه و به‌خصوص منطبق بر سیاست‌های  ابلاغی از سوی رهبر معظّم انقلاب باشد.
 

ب) ریشه‌ی اصلی اصلاح ساختار بودجه اصلاح مالیه ی عمومی است. هیچ نهادی در کشور متکفل این امر مهم نیست، ما با هرزرفت منابع و عدم حفاظت صحیح بیت‌المال روبرو هستیم. در دولت‌های پیشرفته وزارت خزانه‌داری متکفل این امر مهم است.
 

ج) باید بودجه را دقیق تدوین و تصویب کنیم و مراقبت شود که وفق اصل ۵۵ قانون اساسی هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکند و هر وجهی در محل خود به‌مصرف برسد. ضمن اینکه صرف وجود اعتبار دلیل بر خرج کردن نیست.
 

ما می‌توانیم بودجه را بدون کسری، حتی با مازاد درآمد ببندیم. به شرطی که نهادهای مربوطه‌ی تأمین منابع به وظایف اصلی خود بپردازند.

کشور ما به لحاظ تولید ناخالص ملی جز بیست کشور برتر جهان است. به روایتی ایران هفدهمین اقتصاد برتر دنیا را دارد. اگر به بی‌انضباطی مالی و ساماندهی مالیه ی عمومی اهتمام کنیم، ما هیچ مشکلی نخواهیم داشت. به شرطی که دولت خود را در اتاق جنگ اقتصادی ببیند و با کسانی که در داخل و خارج اخلال در ساماندهی اقتصاد کشور می‌کنند، بجنگد. آمریکا امیدوار است در جنگ اقتصادی به ملت ایران از طریق تحریم‌های اقتصادی غلبه کند، اما این آرزو را به‌گور می‌برد. فرصت‌های عظیمی در حوزه‌ی اقتصاد وجود دارد که حتی تهدیدهای دشمن را می‌تواند به فرصت‌های تاریخ تبدیل کند.