خصوصی‌سازی کارآمد، پیش نیاز رونق تولید ملی

رهبر انقلاب اسلامی سال ۱۳۹۸ را به عنوان سال رونق تولید نامگذاری کردند و در تشریح مسائل اقتصادی پیش‌روی کشور در سخنرانی نوروزی در حرم مطهر رضوی (۱۳۹۸/۱/۱)  و دیدار با کارگران (۱۳۹۸/۲/۴)، ضمن اشاره به مشکلات خصوصی‌سازی و سواستفاده هایی که برخی به بهانه­ی خصوصی‌سازی انجام می­دهند، فرمودند: «بعضی خریداران کارخانه‌ها با از بین بردن کارخانه، فروش تجهیزات آن، و تبدیل کردن زمین کارخانه به بُرج، سوءاستفاده میکنند که همه‌ی مسئولان در سه قوه، باید با این‌گونه مسائل مقابله‌ی جدی کنند...از سوءاستفاده‌ها غفلت نشود. بعضی‌ها سوءاستفاده کردند؛ سوءاستفاده می­کنند؛ سوءاستفاده‌چی وجود دارد؛ انواع و اقسامی هم [دارد]؛ مسئولین بایست مراقبت کنند؛ هم قوّه‌ی مجریّه، هم قوّه‌ی قضائیّه؛ دستگاه‌های ناظر بایست مراقبت کنند؛ من این را به رئیس‌جمهور محترم گفتم. ایشان در اظهار عمومی گفتند که ما می­خواهیم کارخانه‌های فلان جا را بفروشیم؛ من گفتم مراقب باشید؛ [چون] طرف می‌آید کارخانه را از شما میخرد؛ نه به قصد اینکه کار را ادامه بدهد و تولید را ادامه بدهد؛ کارخانه را میخرد، ماشین‌آلات را می­فروشد، زمین را هم برج درست می­کند، کارگرها را هم بیرون می­کند. مراقب یک چنین افرادی باید بود، مراقب این سوءاستفاده‌کن‌ها باید بود. طرف می‌آید.»
به همین مناسبت، بخش اقتصاد پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR در پرونده‌ای به تبیین و تحلیل ابعاد مختلف مسئله‌ی خصوصی‌سازی ذیل پرونده­­ی«رونق تولید» می­پردازد. در ادامه‌ی سلسله مطالب این پرونده آقای سعید سیدحسین‌زاده یزدی، کارشناس اقتصادی و پژوهشگر حوزه اقتصاد ایران در یادداشت زیر به بیان خصوصی‌سازی کارآمد، پیش نیاز رونق تولید ملی پرداخته و ابعاد آن را مورد تحلیل و بررسی قرار داده است.

رهبر انقلاب سال ۱۳۹۸ را سال رونق تولید نام گذاری کردند و ریل گذاری تحقق شعار سال، پیش از این با ابلاغ سیاستهای کلی از سوی ایشان صورت گرفته است. یکی از این سیاستها که به نوعی ریل گذاری حرکت به سمت رونق تولید ملی است، خصوصی­سازی در راستای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. این یادداشت ضمن آسیب شناسی فرآیند خصوصی‌سازی در ایران و بررسی تجارب جهانی خصوصی‌سازی، برخی الزامات و شروط لازم برای ورود بخش خصوصی واقعی و کارآمد به عرصه رونق تولید ملی را بررسی می­کند.

تعریف و اهداف خصوصی‌سازی
ادبیات نظری و تجارب عملی در علم اقتصاد نشان می­دهد که شرکت­های دولتی از عملکرد خوبی برخوردار نبوده و نیستند، بطوری­که کالا و خدمات تولیدی آنها با وجود صرف هزینه­های زیاد از کیفیت خوبی برخوردار نبوده و در مجموع واحدهای اسراف­گر و ناکارآمدی هستند. همچنین به دلیل تلاش دولت برای ایجاد یا حفظ اشتغال این شرکت­ها از داشتن نیروی کار اضافی رنج می­برند. شرکت­های دولتی به دلیل کار کردن در فضای غیررقابتی قیمت­های پایینی برای محصولات خود برمی­گزینند و این باعث زیان­های هنگفت مالی شده است. بدیهی است خصوصی­سازی بمنظور رفع نقائص کارآمدی دولت مطرح شده است. می­توان گفت خصوصی­‌سازی فرآیندی بمنظور دستیابی به ترکیب مطلوب دولت- بخش خصوصی به منظور دستیابی به اهدافی نظیر کارآیی و رشد بلندمدت اقتصاد است. در این فرآیند بخشی از فعالیت­های ناکارای بخش عمومی به بخش خصوصی تفویض می­گردد، مشروط بر این که بخش خصوصی قابلیت جایگزینی بخش عمومی را داشته باشد و قادر باشد کارایی اقتصادی را در فعالیتهای تفویض شده افزایش دهد. ^[۱]
در مجموع اکثر کارشناسان داخلی و خارجی و نیز مؤسسات اقتصادی داخل و خارج از کشور، درد بزرگ اقتصاد ایران را بزرگی حجم دولت و نقش کم رنگ بخش خصوصی می دانند. گرچه در این خصوص بارها اقداماتی صورت گرفته ولی نتیجه مطلوبی در بر نداشته و نتوانسته مانع از تورم شده و یا موجب رشد متوازن اقتصادی  و اشتغال مولد و رفع بیکاری گردد.^[۲] در این یادداشت چرایی این امر را با بررسی تجارب جهانی و آسیب شناسی تجربه خصوصی‌سازی در ایران  مورد واکاوی قرار خواهیم داد.

تجربه خصوصی­‌سازی در کشورهای مختلف
بررسی تجربه خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف نشان می دهد بطور کلی دولت­ها برای اصلاح نقش دولت در اقتصاد و مشارکت عمومی مردم در فعالیت های اقتصادی تلاش­های چشم­گیری داشته­اند. در اغلب این کشورها برنامه خصوصی‌سازی با اهداف افزایش رشد اقتصادی، کاهش کسری بودجه و افزایش کارآیی پیگیری شده است. همچنین در این کشورها پیامدهای منفی اجتماعی خصوصی‌سازی که معمولاً بصورت مازاد نیروی کار، بازنشستگی پیش از موعد کارگران و... می باشد رخ داده است و همین امر نیز باعث شده تا انتقادات گسترده ای به خصوصی­سازی صورت گیرد. بنابراین باید توجه شود که هدف از خصوصی­سازی تنها تغییر مالکیت نیست، بلکه هدف عمده افزایش کارآیی اقتصادی و از آن طریق افزایش سطح رفاه اجتماعی است.[۳]
بررسی تجربه کشورها در زمینه خصوصی‌سازی نشان می دهد، تغییر مالکیت بنگاه­های دولتی به مالکیت خصوصی (خصوصی‌سازی) در صورتی مفید خواهد بود که مقدم بر تغییر مالکیت، اقتصاد کشور از یک محیط رقابتی و یک دولت تنظیم گر بهره مند باشد. در غیراین­صورت خصوصی‌سازی بنگاه های دولتی به بحران بیشتر منجر خواهد شد. ژوزف استیگلیتز اقتصاددان برنده جایزه نوبل در جمع­بندی از تجربه خصوصی­سازی در کشورهای مختلف چنین اظهارنظر می­کند:
تبدیل انحصار عمومی به انحصار خصوصی به قیمتهای بالاتر و نه کمتر و کارایی کلی اقتصادی کمتر و نه بیشتر منجر می­شود، باید تاکید کنیم آنچه موجب دستیابی به نقطه بهینه پارتو می­شود، مالکیت خصوصی، رقابت و اطلاعات کامل است.
بنابراین دولت تنظیم­گر و محیط رقابتی جزء پیش نیازهای خصوصی‌سازی کارآمد است. مقصود از دولت تنظیم­گر دولتی است که بتواند: از انتقال منابع به فعالیتهای سوداگری جلوگیری کند، نظام مالیاتی همه فعالیت­ها را تحت پوشش قرار داده باشد و آثار جنبی فعالیت­های بخش خصوصی را برای بنگاه­ها درونی سازد. خصوصی‌سازی در فضایی که دولت از انجام امور فوق ناتوان است به احتمال زیاد به رخداد امور ذیل منجر خواهد شد:

۱. تبدیل دارایی های مولد صنعتی به فعالیتهای سوداگرانه؛
۲. انتقال سرمایه ها به فعالیتهای زیرزمینی و بخشهای سودآور؛
۳. افزایش آثار خارجی منفی و تقلیل آثر خارجی مثبت (سرمایه گذاری کمتر در نیروی انسانی و تحقیق و توسعه و خطرپذیری کمتر)
 

اما در مورد رابطه خصوصی‌سازی و ایجاد رقابت باید گفت که خصوصی­سازی قبل از ایجاد رقابت منجر به بسته شدن فضای رقابتی می­شود. از سوی دیگر رقابت امری است جدا از شیوه مالکیت و می توان با سازوکارهای مختلف رقابت را میان بنگاه های دولتی و خصوصی افزایش داد. در همین رابطه چین توانسته است بدون خصوصی‌سازی، به تقویت فضای رقابتی در اقتصاد نائل شده اند، اما کشورهای اروپای شرقی و روسیه که خصوصی‌سازی را مقدم بر تقویت رقابت کرده اند به بحران­های مختلف دچار شده اند.^[۴]
لهستان یکی از نخستین کشورهای اروپای مرکزی بود که کوشید اقتصادش را از یک نظام سوسیالیستی با برنامه­ریزی متمرکز به یک نظام مبتنی بر بازار منتقل سازد. درسی که می توان از تجربه لهستان آموخت این است که تحول اقتصاد لهستان که موجب رشد اقتصادی و کاهش قیمتها شد، بیش از آنکه به خصوصی‌سازی واحدهای اقتصادی بزرگ دولتی مربوط باشد، مدیون توسعه بنگاه های کوچک و میان مقیاس است. دولت لهستان با برداشتن موانع و محدودیتها، باعث شد که زمینه برای فعالیت کارآفرینان برای انجام فعالیتهای کوچک تحت نظارت دولت فراهم شود. تا اوایل سال ۱۹۹۳ بیش از ۱.۷ میلیون بنگاه خصوصی به ثبت رسیده بود که بیشتر آنها بوسیله افرادی راه انداخته شده بود که باری این کار از پس اندازهای شخصی شان استفاده کرده بودند. از این گذشته ۶۱۴۳۷ شرکت خصوصی داخلی به ثبت رسید که عنوان تعاونی های قانونی در ۱۱۴۳۷ مورد سرمایه گذاری مشترک فعالیت می کردند.[۵]

تجربه‌ی خصوصی‌سازی در ایران
خصوصی‌سازی در راستای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در خردادماه ۱۳۸۴ توسط مقام معظم رهبری ابلاغ گردید و با ابلاغ این سیاستها که از آن به انقلاب اقتصادی یاد می شد، قرار بود ریل گذاری جدیدی در اقتصاد کشور ایجاد گردد. رهبر انقلاب خلاصه هدف این سیاست را آزاد شدن دولت از فعالیتهای اقتصادی غیرضرور و باز شدن راه برای حضور حقیقی سرمایه‌گذار در عرصه‌ی اقتصاد کشور و...بیان نمودند.[۶]  آنچه با بررسی بیش از یک دهه از ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مشخص شده این است که سهم بخش خصوصی واقعی در اقتصاد ملی افزایش نیافته و حتی درامدهای حاصل از واگذاری ها نیز عمدتاً بصورت رد دیون یا در قالب سهام عدالت توزیع شده است. حجم عظیمی از سهام شرکتهای دولتی مشمول واگذاری بجای آنکه به سمت بخش خصوصی کارآمد هدایت شود، به سمت سازمانها ونهادهای طلبکار از دولت یا شبه دولتی ها منتقل شده اند. این وضعیت ناشی از نبود استراتژی مشخص در باب خصوصی‌سازی است.
یکی از دلایل اصلی ناکامی خصوصی‌سازی در ایران این است که خصوصی‌سازی با اهداف سمت عرضه ( نظیر رهایی از بار مالی شرکتهای دولتی و کسب درآمد) انجام شد و اهداف جانب تقاضا (نظیر بهبود کارآیی شرکتها) مورد کم توجهی قرار گرفت. بی توجهی به جانب تقاضا باعث شد دولت از عدم وجود بخش خصوصی یا وجود بخش خصوصی با توان مالی کم یا وجود بخش خصوصی غیرمواد غفلت کند و نتیجه این غفلت جایگزین شدن بخش عمومی غیردولتی و سایرطلبکاران توانمند دولت در جانب تقاضای واگذاری ها بود.^[۷]
 
در ادامه به برخی شواهد پیرامون وضعیت نابسامان خصوصی‌سازی و واگذاری ها در ایران اشاره می‌گردد:
واگذاری طرح نیمه تمام فولاد بافق توسط سازمان توسعه و نوسازی معدن و صنایع معدنی به بخش خصوصی که از طریق مزایده و در قالب قانون بودجه سال ۱۳۸۹ انجام گردید، بنا به دلایل مختلف دچار مشکلات عدیده شد. یکی از علل اساسی بروز مشکلات و شکست این نوع واگذاری می توان به رعایت نکردن سازوکارهای قانونی موجود در قانون سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، نبود مقررات گذاری صحیح در مسیر قیمت گذاری، عدم رعایت اصل رقابت و شفافیت در واگذاری، اطلاعات نامتقارن و عدم بسترسازی اشاره کرد.^[۸]
دکتر عادل آذر رئیس دیوان محاسبات کشور در گزارشی که در صحن علنی مجلس در بهمن ماه سال ۱۳۹۷ ارائه شد روند واگذاری­ها در کشور را بصورت زیر تشریح نمود:
در بین سالهای ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۶، ۸۳۵ شرکت دولتی به بخش خصوصی واگذار شده است در این مدت شاهد برخی تخلفات در واگذاری ها همچون ارزش گذاری کم شرکت­ها و همچنین اهلیت نداشتن متقاضی خرید به ویژه در شرکت های همچون هپکو اراک، ماشین سازی تبریز، پالایش نفت کرمانشاه، کشت وصنعت مغان و شرکت المهدی و هرمزال و همچنین شرکت توسعه گردشگری بودیم. به عنوان نمونه شرکت نفت کرمانشاه ارزش واقعی آن ۶۱۷ میلیارد تومان بود که ۱۹۹ میلیارد تومان یعنی کمتر از یکسوم ارزش واقعی واگذار شده است. شرکت های آلومینیم المهدی و هرمزال ۹۱۴ میلیارد تومان واگذار شده است در حالی که بعد از واگذاری ۳۴۶ میلیارد تومان جدید از دارایی ها و ارزش واقعی آن کشف شد که در واگذاری لحاظ نشده بود.در واگذاری شرکت کشت و صنعت مغان نیز تخلف عدیده و جدی مشاهده می شود. ارزش واقعی این شرکت ۴ هزار میلیارد تومان بود اما به متقاضی ۱۸۵۰ میلیارد تومان دادند....[۹]
تخلفات فوق به جایی رسید که رهبر معظم انقلاب در سخنرانی ابتدای سال ۱۳۹۸ به این روند سوء استفاده در خصوصی‌سازی شرکتهای دولتی واکنش نشان دادند و مقابله با آن را یکی از پیش شرط­های رونق تولید ملی عنوان نمودند:
...یک شرط دیگر هم این است که از سوءاستفاده‌ها غفلت نشود. بعضی‌ها سوءاستفاده کردند؛ سوءاستفاده میکنند؛ سوءاستفاده‌چی وجود دارد؛ انواع و اقسامی هم [دارد]؛ این ابتکار ایرانی، این ذهن مبتکر ایرانی همین جور که در کارهای خوب به درد میخورد، در شیطنت هم گاهی اوقات همین ابتکارها به وجود می‌آید؛ یک روشهای عجیب و غریبی را برای سوءاستفاده انسان میبیند و در گزارشها مشاهده میکند. خب، مسئولین بایست مراقبت کنند؛ هم قوّه‌ی مجریّه، هم قوّه‌ی قضائیّه؛ دستگاه‌های ناظر بایست مراقبت کنند؛ من این را به رئیس‌جمهور محترم گفتم. ایشان در اظهار عمومی گفتند که ما میخواهیم کارخانه‌های فلان جا را بفروشیم؛ من گفتم مراقب باشید؛ [چون] طرف می‌آید کارخانه را از شما میخرد؛ نه به قصد اینکه کار را ادامه بدهد و تولید را ادامه بدهد؛ کارخانه را میخرد، ماشین‌آلات را میفروشد، زمین را هم برج درست میکند، کارگرها را هم بیرون میکند. مراقب یک چنین افرادی باید بود، مراقب این سوءاستفاده‌کن‌ها باید بود.[۱۰]

پیش نیازهای خصوصی‌سازی در ایران
در عمل واگذاری بخشی از فعالیتهای بخش عمومی به بخش خصوصی در ایران بعضاً با ناکامی هایی روبرو گشته است که بنظر می رسد دو جریان بر این فرآیند حاکم می باشد. جریان اول مربوط به چسبندگی نهادها و سازمانهای دولتی ذی نفغ نسبت به واگذاری شرکتها و کارخانجات تحت پوشش خود می باشد. مقاومت نهادهای دولتی از جمله مدیران دولتی در مسیر خصوصی‌سازی از مهمترین موانع اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ است .جریان دوم مربوط به عدم انگیزه بخش خصوصی نسبت به قبول تصدی فعالیتهای قابل تفویض می باشد.[۱۱]
بررسی روند اجرای خصوصی‌سازی در ایران نشان می دهد، خصوصی‌سازی بدون تحقق پیش نیازهای آن، نمی­تواند به رونق تولید ملی منجر شود و حتی می تواند اثرات معکوس داشته باشد. بنابراین موارد زیر به عنوان پیش نیازهای خصوصی‌سازی در ایران مطرح می‌شود:

۱. تضمین فضای مناسب کسب و کار برای بخش خصوصی

بطور کلی بخش خصوصی داخلی و خارجی نیازمند محیط کسب و کار مناسب برای فعالیت است، هر قدر محیط کسب و کار مناسب تر باشد ریسک های تجاری و غیرتجاری سرمایه گذاری و ریسک توسعه فعالیتهای تولیدی کمتر و هزینه های مبادله در اقتصاد پایین تر خواهد بود.

۲. شفاف سازی اطلاعات  و مقررات در واگذاری‌ها

نااطمینانی بخش خصوصی از چشم انداز سیاستها با توجه به عدم کارآمدی و سودآوری محیط کسب و کار، عدم وجود ثبات و امنیت کامل اقتصادی، کمبود قوانین نوین و  منسجم، موانع جدی قانون کار، دیوان سالاری دولتی، نبود ضمانت اجرائی برای برنامه های زمان بندی شده، شفاف نبودن عملکردها، زیان ده بودن شرکتهای دولتی و کتمان حقایق و وقایع مالی شرکتهای واگذاری شده، باعث می شود انگیزه خریداران برای شرکت در مزایده های خرید کاهش خواهد یافت. بدین ترتیب شفاف سازی در دارایی ها و امور مالی شرکتهای واگذار شده و قیمت گذاری و ارزشیابی صحیح این شرکتها از مباحث کلیدی و پیش نیازهای خصوصی‌سازی محسوب می شود. رهبر انقلاب نیز بر این امر تاکید جدی نمودند:
...کار سومی که باید انجام بگیرد که قبلاً هم اشاره کردیم، شفاف‌سازی مقررات است. مقررات را بایستی شفاف کرد که جای توجیه و تبدیل و تعبیر و تأویل نباشد. راههای تقلب بسته بشود، جلوی کسانی که اهل سوءاستفاده از ظواهر قوانین هستند، گرفته شود.[۱۲]

۳. ایجاد سیستم نظارتی قوی بر مکانیسم خصوصی‌سازی

در وهله اول باید توجه داشت منظور از خصوصی‌سازی، رهاسازی دولت نیست، بلکه تغییر نگرش به وظایف دولت مطرح است و دولت وظایف حاکمیتی خود را پس از واگذاری تصدی ها در امر نظارت و برنامه ریزی و راهبرد اقتصادی مؤثر اعمال خواهد کرد و دخالت مستقیم در فرآیند تولید، توزیع  و فروش و صادارت نخواهد داشت. این امر منجر به تقویت سازمانهای نظارتی و حسابرسی خواهد شد و بدین ترتیب از بیت المال محافظت شده و عدالت اجتماعی محقق خواهد شد.

۴. افزایش رقابت و بهبود کارآیی

خصوصی‌سازی هنگامی می تواند منجر به افزایش کارآیی داخلی بنگاه ها و مؤسسات دولتی گردد که انتقال مالکیت و مدیریت را در پی داشته باشد. در غیر این صورت مهمترین هدف خصوصی‌سازی که افزایش کارآیی است نادیده گرفته شده است. بدین ترتیب برای دستیابی به این اهداف لازم است که بازسازی ساختاری به معنای آمادگی بنگاه برای حضور در بازار در بنگاه های دولتی صورت گیرد و سپس واگذاری ها انجام شود. بازسازی ساختاری بنگاه شامل اقدامات اساسی زیر است: ۱- اصلاح ساختار مالی و بهبود نحوه ثبت و تنظیم حسابهای بنگاه، ۲- تغییر سازمان بنگاه، ۳- بهبود تکنولوژی بنگاه. ^[۱۳]