1400/02/16
واکاوی چگونگی تعیین سیاستخارجی در ایران و سایر نظام‌های سیاسی
از سیاست‌گذاری تا دیپلماسی
رهبر انقلاب اسلامی در سخنرانی تلویزیونی خطاب به ملت ایران در مورخ ۱۲/۰۲/۱۴۰۰ با تأکید بر اینکه تعیین سیاستخارجی همه‌ی کشورها در مجامع بالادستی انجام می‌شود، فرمودند: «مجامع بالادستی و مسئولین عالی‌رتبه‌ی کشور هستند که سیاستخارجی را [تعیین می‌کنند]؛ البتّه وزارت خارجه هم در این‌ها مشارکت دارد، لکن این‌جور نیست که تصمیم‌گیری، تابع وزارت خارجه باشد؛ نه، وزارت خارجه مجری است؛ سیاست‌های خارجی را [اجرا می‌کند]؛ اینجا در کشور ما هم همین‌جور است؛ در شورای‌عالی امنیّت ملّی که همه‌ی مسئولین در آنجا حضور دارند، تصمیم‌گیری می‌شود و وزارت خارجه با شیوه‌های خودش بایستی آن‌ها را عملی بکند و پیش ببرد.» پایگاه اطلاع‌رسانیKHAMENEI.IR در گفت‌وگویی با جناب آقای ابوالفضل عمویی، سخنگوی کمیسیون امنیت ملی و سیاستخارجی مجلس یازدهم به تبیین تفاوت سیاست‌گذاری با دیپلماسی در صحنه‌ی سیاستخارجی کشور و واکاوی عناصر اثرگذار در صحنه‌ی تصمیم‌گیری‌های کلان کشور پرداخته است.
به‌عنوان سؤال اوّل، تعریف صحیح از سیاستخارجی چیست و چه تفاوتی میان سیاست‌گذاری با دیپلماسی وجود دارد؟
در تعریف علمی، به مجموعه‌ی سیاست‌هایی که یک کشور در روابط خارجی و ارتباط با کشورهای دیگر دنبال می‌کند سیاستخارجی می‌گویند. درواقع یک نوع پالس و روند سیاست‌گذاری را طی می‌کند. در حوزه‌ی علوم سیاسی و روابط بین‌الملل به اجرای سیاستخارجی "دیپلماسی" می‌گوییم؛ یعنی دیپلماسی یک امر اجرایی است، ولی سیاستخارجی یک امر سیاستی و خط‌مشی‌گذاری است. از این جهت برای تعیین سیاستخارجی لازم است که یک روند سیاست‌گذاری شکل بگیرد.این روند سیاست‌گذاری در هر کشوری مسیر خاص خودش را دارد؛ یعنی با اقتضاء شرایطش تصمیم می‌گیرد که در مواجهه با کشورهای دیگر چگونه برخورد کند. شرایط هر کشور، از جهات اقتصادی، نظامی، ارتباطات خارجی و دیپلماتیک، امنیتی و سیاسی داخلی آن کشور در نحوه‌ی تعیین سیاستخارجی تأثیر می‌گذارد؛ از همین جهت در کشورهای مختلف معمولاً اجرای تعیین سیاستخارجی در شوراهای بالادستی صورت می‌پذیرد. این مدل شورای‌عالی امنیت ملی یا شورای امنیت ملی در کشورهای مختلفی مثل آمریکا و ژاپن وجود دارد و در قانون اساسی ما هم در اصل ۱۷۷ به آن اشاره شده است.
طبق قانون اساسی، مصوبات شورای‌عالی امنیت ملی -که رئیس‌جمهور رئیس آن است و بالاترین رأی را در کشور پس از تأیید رهبر انقلاب کسب می‌کند- لازم‌الاجراست. پروسه‌ی تصمیم‌گیری در شورای‌عالی امنیت ملی هم به شکلی صورت می‌گیرد که افراد مختلف (رئیس‌جمهور، فرمانده عالی‌رتبه‌ی نظامی، نمایندگان رهبر انقلاب و وزرای مربوطه) در این جمع با توجه به حوزه‌های تخصصی خودشان حضور دارند و آنجا موضوعات مختلف، نحوه‌ی مواجهه‌ی سیاستخارجی در مورد کشوری خاص یا منطقه‌ای خاص را مورد بحث قرار می‌دهند و در نهایت سیاست تدوین و جمع‌بندی و خدمت رهبر انقلاب ارسال می‌شود و بعد از تأیید ایشان برای همه‌ی دستگاه‌های کشور لازم‌الاجرا می‌شود. این روند سیاست‌گذاری در کشور ماست.
امّا تفاوتی که بین سیاستخارجی و دیپلماسی ما در روابط بین‌الملل هست اینکه سیاستخارجی باید جایی اجرا شود. بخش‌هایی از آن که اجرا می‌شود، در حوزه‌ی ارتباطات خارجی دیپلماسی می‌گوییم که اقتضائات اجرایی دارد. مهم‌ترین دستگاه اجرای دیپلماسی هم وزارت امورخارجه است. وزارت خارجه هم جزئی از پروسه‌ی تصمیم‌سازی برای تعیین سیاست‌خارجه‌ی کشور است، هم به‌دلیل شأن دیده‌بانی که دارد، -حضور سفارتخانه‌ها، سفرا و دیپلمات‌ها در کشورهای مختلف- اطلاعات میدانی را به مراکز تصمیم‌گیری منتقل می‌کند. در کشور ما این اطلاعات خاص که در تصمیم‌گیری‌ها تأثیر می‌گذارد از طریق وزارت خارجه به دبیرخانه‌ی شورای‌عالی امنیت ملی منتقل می‌شود و از طریق دبیرخانه به تناسب اهمیت موضوع در دستور کار شورای‌عالی امنیت ملی قرار می‌گیرد.
با توجه به قانون اساسی و رویه‌ی معمول در حوزه‌ی سیاستخارجی، وزارت خارجه چه وظیفه و نقشی بر عهده دارد؟ وزارت خارجه تنها تصمیم‌گیر در سیاستخارجی نیست، بلکه سیاستخارجی مجموعه‌ی سیاست‌های کل نظام تصمیم‌گیری کشور در روابط خارجی است، ولی وزارت خارجه مجری آن است. یکی از کارویژه‌های اصلی مجری و تجلی که وزارت خارجه دارد، شخص وزیر خارجه است که باید با تمام توان و اعتقادش سیاست خارجی را اجرا کند و جاهایی که سیاست‌های اصولی نظام پیگیری می‌شود با اعتقاد موضوع را دنبال کند.این روند کلی سیاستخارجی ماست که البته مشابه خیلی از کشورهای دیگر است. به‌عنوان نمونه، آقای جیک سالیوان ، مشاور امنیت ملی ایالات متحده همین شأن را دارد و جلساتی را با حضور نمایندگانی از پنتاگون، وزارت امورخارجه و دستگاه‌های اطلاعاتی آمریکا برگزار و نظرات را جمع‌بندی می‌کند. در ژاپن هم این سمت وجود دارد. برخی دیگر از کشورها رئیس ندارند و در حد دبیر شورای‌عالی امنیت ملی است و رئیسشان معمولاً بالاترین مقام آن کشور است. در روسیه هم شخصیت قدرتمندی به نام نیکولای پاتروشف، دبیر شورای‌عالی امنیت ملی روسیه است که پیش از این رئیس سازمان اطلاعات روسیه بود. پس، این شأن جایگاه شناخته‌شده‌ای در نظام تصمیم‌گیری است.
به نظر شما چه دلایلی ایجاب می‌کند که این روال کلی در حوزه‌ی تصمیم‌گیری در سیاستخارجی کشورها به‌خصوص در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران وجود داشته باشد؟ به‌عبارت دقیق‌تر، دلایل تصمیم‌گیری شورایی در حوزه‌ی سیاستخارجی چیست؟ روند تعیین سیاستخارجی و تعیین‌تکلیف در موضوعات امنیت ملی در داخل و خارج کشور یک کار شورایی و کلان است و دستگاه‌هایی مثل وزارت خارجه هم نقش دیده‌بانی دارند و هم جزئی از روند تصمیم‌سازی هستند، ولی فقط این روند نیست و آن‌ها نمی‌توانند کل سیاستخارجی را تعیین کنند.یکی از دلایلی که این کار به‌صورت شورایی و فراقوه‌ای و فرادستگاهی دنبال می‌شود این است که از توان و ظرفیت همه‌ی دستگاه‌ها برای پیگیری و خلق این سیاست استفاده شود. نیروهای نظامی و میدانی ما به‌عنوان یکی از عناصر قدرت در کنار توانمندی دیپلماتیک باید با هم هم‌افزایی کنند. ساختن دوگانه‌ی میدان و دیپلماسی حتماً دوگانه‌ی غلطی است؛ چون هردوی این‌ها باید پیگیر منافع ملی باشند و هرکدام اجزایی از قدرت کشور را دنبال می‌کنند.
به‌صورت خاص در مورد منطقه‌ی غرب آسیا به‌دلیل مسائل خاص نظامی و امنیتی و مبارزه با تروریسم که در این منطقه جریان دارد حتماً نیروهای نظامی ما نقشی مؤثرتر، اطلاعات میدانی دقیق‌تر، درک به‌روزتر و عینی‌تری از مسائل امنیتی در مرزهای خودمان دارند. به همین دلیل نیروهای نظامی ما از جمله نیروی قدس سپاه پاسداران، نقش کلیدی در فهم تحولات منطقه و پیگیری مواضع کشور دارد.
جمهوری اسلامی ایران در همه‌ی کشورهای همسایه‌اش حضور دیپلماتیک دارد، ولی حضور مستشاری و نیروهای قدس ما یک حضور افتخارآفرین و امنیت‌آفرین است. امروز نیروهای نظامی ما درک دقیق‌تری از تهدیدات دارند، به جهت اینکه جنس تهدیدات مثل تهدیدات تروریستی داعش و القاعده از طریق حضور میدانی لمس می‌شود و تحولات در میدان، در پشت میزهای دیپلماتیک خیلی پررنگ دیده نمی‌شود. درواقع قدرتی که نیروهای میدانی ما در عراق و سوریه و سایر کشورها می‌آفرینند پشتوانه‌ی دیپلمات‌های ما در پشت میزهای مذاکره است. اگر قدرت میدانی نباشد، دیپلمات ما قدرتی برای ایستادگی و پیگیری منافع ملی ندارد.
با توجه به اینکه مناسبات تصمیم‌گیری در کشور به‌صورت شورایی و بر اساس منافع و مصالح کلان کشور انجام می‌شود، دوگانه‌سازی از قدرت میدان و دیپلماسی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ ساختن و برساختن دوگانه‌ی دیپلماسی و میدان حتماً خلاف امنیت ملی است. در همین چهارچوب انتشار صوت یکی از مسئولان نظام حتماً آثار منفی برای امنیت ملی ما دارد. از دید من پیگیری این نگاه که در جمهوری اسلامی میدان حاکم است، نگاه درستی نیست و واقعیت را بازتاب نمی‌دهد، بلکه خط رسانه‌های غربی را مورد تأیید قرار می‌دهد و از این جهت است که انتظار می‌رود با نگاه واقع‌بینانه و مبتنی بر منافع ملی باید به مسائل کشور نگاه کرد. فقط دستگاهی و بخشی به موضوع نگاه نکنیم. طرفدار حامی دستگاه خودمان نباشیم، بلکه کل منافع کشور را ببینیم. دیپلمات ما هم باید در جهت منافع ملی عمل کند، کمااینکه نیروی نظامی ما در میدان‌های منطقه با جانش دارد از منافع ملی حمایت می‌کند.در شرایط منطقه قدرت در میدان خلق می‌شود و هنر دیپلمات‌های ما باید این باشد که بتوانند این قدرت میدانی را در پشت میزهای مذاکره تثبیت و تحکیم کنند. اگر توانمندی تسلیحاتی، مستشاری و نظامی ما نباشد، چگونه انتظار داشته باشیم که حقوق ملت ایران حفظ شود و امنیت برای مردم ما در داخل تأمین شود!؟ از این جهت پیگیری منافع ملی در مرحله‌ی اوّل در شرایط فعلی کشور و با توجه به شرایط بحرانی منطقه‌ی غرب آسیا حتماً مبتنی بر خلق قدرت در میدان‌هاست.
موضوع توانمندی کشور هم فقط محصور در میدان نیست، بلکه همه‌ی این‌ها عناصر قدرت کشورند. وقتی دانشمند هسته‌ای ما ظرفیت جدید علمی را به کشور ارائه می‌کند، دارد وجه جدیدی از قدرت را ارائه می‌کند. همین توانمندی تولید اورانیوم غنی‌شده‌ی ۶۰درصد برای استفاده‌ی رادیوداروها به یک ابزار قدرتی در دست دیپلمات‌های تبدیل‌شده که بتوانند حقوق ملت ایران را پیگیری کنند. دیپلمات باید ضمن حفاظت از منافع و ابزارهای قدرت، با دقت مسیر حرکت را دنبال کند.
با توجه به تفاوت جایگاه سیاست‌گذاری با دیپلماسی، برجام را چگونه تحلیل می‌کنید؟ تصمیم‌ها و اقدامات انجام‌شده در حوزه‌ی برجام بر اساس تفکیک تصمیم‌سازی با دیپلماسی چگونه است؟ در موضوع برجام هم همین‌طور است. کشور با توجه به سیاست‌های کلی و منافعش بر اساس نظرات گوناگونی که در شورای‌عالی امنیت ملی هست، (از جمله شخص رئیس‌جمهور و پنج مقام دولتی که در این شورا عضو هستند) به این جمع‌بندی می‌رسد که مذاکراتی را برای حفظ منافع ملی از جمله حفظ صنعت هسته‌ای کشور و رفع تحریم‌ها آغاز کند. این رویکرد کلان علی‌رغم اینکه رهبر انقلاب به روند مذاکره خوش‌بین نبودند، ولی مورد تأیید ایشان قرار می‌گیرد؛ امّا اجرای موضوع به جهت دانش و سابقه‌ی کاری که دیپلمات‌ها دارند، برعهده‌ی آن‌هاست.رهبر انقلاب نیز برای اجرای برجام شروطی را تعیین کردند. از این جهت اصل مذاکره و کلیات روند مذاکرات با مجوز شورای‌عالی امنیت ملی بوده، امّا اینکه در جزئیات چه روندی طی‌شده و پیگیری تعهدات طرف مقابل در اجرای برجام چگونه بوده و بدعهدی که طرف مقابل آمریکایی و اروپایی کردند چه تأثیری در روند کار داشته، حتماً به منافع ما در اجرای برجام آسیب‌زده و قابل بررسی است. باید برجام را به‌عنوان تجربه‌ی ملی ببینیم؛ تجربه‌ای که نشان داد رویکرد رفع تحریم‌ها برای حل مشکلات اقتصادی کشور با تعامل با غرب در دوره‌ی اجرای برجام به نتیجه نرسید و بی‌ثمر بود. پس، نباید به طرف مقابل خوش‌بین باشیم، چراکه آن‌ها از کوچک‌ترین فرصتی استفاده می‌کنند.
از این جهت، امروز با مواضع به‌روزتر کشور در مذاکره مواجه‌ایم. راستی‌آزمایی موضوع جدیدی است که ما داریم از طرف مقابل مطالبه می‌کنیم. یک مطالبه‌ی جدی که از اجرای تعهدات طرف مقابل راستی‌آزمایی دقیقی شود. در واقع موضوع راستی‌آزمایی نشان می‌دهد که ما با دیدگاه‌های به‌روزتر در روابط خارجی مواجه هستیم.
تحلیل شما از سیاست جمهوری اسلامی ایران در منطقه چیست؟ این سیاست چه دستاوردهایی برای کشور و منطقه داشته است؟ سیاستخارجی کشور ما در حوزه‌ی سیاست منطقه‌ای جمهوری اسلامی مبتنی بر اصولی است. یکی از اصول مبارزه با تروریسم است، تروریسمی که با تحریک و تجهیز جریان‌های افراطی در منطقه با حمایت ایالات متحده شکل گرفت، نظم موجود در منطقه را به چالش کشید، دولت‌های منطقه را مورد تهدید قرار داد و مردم منطقه را قتل‌عام کرد.همچنین باید به نقش مخرب نیروهای خارجی از جمله نیروی اشغالگر رژیم صهیونیستی در منطقه توجه داشته باشیم. ایالات متحده در منطقه هیچ‌وقت امنیت‌آفرین نبوده است و در هر جایی که حضورداشته، از ضعف کشورهای منطقه استقبال کرده و نگذاشته که ثباتی مبتنی بر خواست ملت‌های منطقه شکل بگیرد. همین‌طور حمایت از شکل‌گیری رژیم صهیونیستی و حفظ آن نشان‌دهنده‌ی حمایت از بی‌ثبات‌سازی منطقه است؛ چون رژیم صهیونیستی یک جریان زائد و اشغالگر منطقه است و هیچ ریشه‌ای در منطقه ندارد و در همین چهارچوب ما هیچ‌وقت برای این رژیم مشروعیتی قائل نیستیم.
امّا سیاست منطقه‌ای ما مبتنی بر حمایت از جریان‌های مشروع و مردمی بوده است. جریان حضور مستشاری ما در منطقه در عراق به درخواست دولت عراق، در منطقه‌ی کردستان به درخواست اقلیم و همین‌طور دولت عراق بوده و در سوریه با حمایت دولت مشروع آقای بشار اسد شکل گرفت. همین‌طور حمایت از جریان‌های مردمی منطقه مثل حزب‌اللّه به‌عنوان جریان برآمده از مردم لبنان و حمایت از جریان مردمی انصاراللّه به‌عنوان دولت حاکم بر صنعا شناخته شده است که این جریان‌ها مورد حمایت سیاسی و مستشاری جمهوری اسلامی بوده‌اند. امروز سیاست‌های جمهوری اسلامی، علاوه بر حفظ جریان‌های مشروع و مبارزه با تروریسم در منطقه، برای ملت ایران هم امنیت‌آفرین بوده است.